经过30多年的改革开放，我国经济社会发展迅速，人民生活水平得到极大改善。在以效率为导向的改革中，我国经济建设在很多领域走向世界前列。但巨大的成就并不能掩盖潜藏的危机，其中社会发展不平衡问题就较为突出。我国已进入经济“新常态”，迫切需要转换经济发展动力。在加快经济发展方式转变和行政体制改革的关键时期，基本公共服务供给相对短缺，分配不均等问题严重制约了我国新型城镇化的快速推进。公共服务均等化已成为进入“新常态”后我国加速新型城镇化背景下行政体制改革创新的重点领域。

　　一、公共服务均等化理论研究综述

　　公共服务均等化的理论来源包括福利经济学、公共经济学和财政学等学科。早期福利经济学代表庇古提出社会与收入水平及收入均等程度相关的社会福利函数理论。斯蒂格利茨和阿特金森提出“帕累托效率不保证竞争过程导致的分配与广为接受的公平概念相一致”，政府有必要介入其中。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中也从“公共产品”的角度对公共服务均等化提出了一些看法，如“分散的价格机制无法确定集体消费的最优水平”，得出市场对于公共产品的供给难以满足所有人的结论。罗尔斯从平等自由原则和机会平等原则出发，以正义理论探讨了基本公共服务均等化的原则，即补偿、互惠和博爱原则。

　　国内对公共服务均等化的研究起步较晚，2006年国家“十一五”规划纲要首次提出“基本公共服务均等化”概念之后这方面研究才逐渐兴起。目前，国内对于公共服务均等化的研究主要集中在均等化受益对象、均等化的公共服务项目等概念。宋迎法（2007）、常修泽（2007）等认为公共服务的受益对象应是某一地域中的全体公民，而张恒龙（2007）等强调一个地域内的全体居民都有权利享受公共服务。本文认为公共服务通常与地域联系紧密，有不可分性，同时一般也具有非排他性。因此，以居民身份去分配，可能在现实中具有更强的可操作性。此外，由于公共服务的内容没有公认的界限，多数学者对列入均等化的公共服务项目也莫衷一是。宋迎法（2007）、包兴荣（2006）将公共服务分为制度性（行政管理、司法、国防等）、经济性（基础设施等）、社会性（公共教育、医疗、社保等）。陈昌盛（2007）等认为在确定纳入均等分配的公共服务时应首先遵循阿玛蒂亚•森的“基本能力平等”理论，其次是遵循罗尔斯和大卫•米勒的自愿平等理论，最后还要遵循实质机会平等。由此提出“国防、基础教育、公共卫生、社会保障、公共安全、环境保护、基础设施、科学技术等应优先纳入均等化范畴”。而实现公共服务均等化的路径也主要是从公共财政体制和政府管理机制入手。田发（2010）等认为财政制度安排上的不平衡，重心偏高是基本公共服务在区域和群体间不均衡的主要原因；郭小聪（2010）等认为政府对官员缺乏相应考核、事权财权的分离是基层政府基本公共服务供应不足的原因。

　　笔者认为以现有财政能力满足所有居民的公共服务需求是不现实的，因此需要将一些公共服务优先均等化。选择标准应首先满足生存需要（就业、公共安全、供水供电等），其次是生活需要（公共教育、公共卫生等），然后是生产需要（基础设施、职业培训等），最后是精神需要（文化宣传、健身推广等）。在财政能力允许时全力满足人民需求，在能力不足时按需求程度分层满足。

　　二、广东省公共服务均等化的发展现状

　　改革开放以来，广东经济社会发展取得了巨大成就，2013年全省的城镇化率达到67.76%，在全国处于领先地位。珠三角城镇化率达83.8%，已达到发达国家水平。为推进城镇化和经济的持续、稳定和健康发展，优化产业结构和经济发展方式，广东提出了要在全国范围内率先实现基本公共服务均等化，为经济发展夯实基础。2009年，广东率先制定并实施了《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》（下简称纲要），明确提出：“到2020年，全省基本建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系”。为实现基本公共服务均等化的重要目标，广东按照公共财政基本框架的要求，加大对公共教育、公共卫生、公共文化、社会保障、就业保障、住房保障等公共事业领域的财政投入，大力推动社会事业的发展，同时积极引导调控社会资源向欠发达地区特别是农村地区倾斜，促进公共服务普惠均等，阶段性的成果有力推动了“和谐广东”建设。2009-2011年全省财政民生投入累计约9845亿元，占全省一般预算支出的比重从57.1%提升至63%，公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、就业保障、医疗保障、住房保障等八项基本公共服务的建设紧锣密鼓。2010年上述八项目标任务完成率达96.3%，全省均等化系数达到0.9624。从2013年广东省公共财政预算的重点支出情况看出，教育、一般公共服务、社会保障和就业、城乡社区事务等项目支出份额较重。2014年广东省计划按9%的增长安排公共财政预算支出，增幅超过了GDP增速，人均支出达到8505元。

　　虽然广东基本公共服务总投入巨大，但人均财力支出水平仅徘徊在全国平均线附近，且在区域、城乡、群体之间的配置仍有较大差距。例如珠江三角洲地区已推进教育信息化和现代化，普及优质教育，而同时粤东西北地区还在艰难巩固“普九”成果。珠江三角洲地区初中毕业生升学率已达到90%以上，而50个山区县则仅有48%，有的县甚至仅有35%。农村公共服务总量严重不足，功能、效率、质量较低，供求结构错位，层次和优化度不高。在新型城镇化快速推进和产业结构不断转型的新常态发展阶段，广东公共服务均等化面临着诸多挑战。

　　三、公共服务均等化的基本思路

　　提供公共服务是现代政府的基本职能，而公共服务应以公民个体基本生存和发展的必要条件作为依据，超越民族种族、身份党派、地域地方和所属群体的差异。这体现政府既追求社会效率，也维护社会公平；既推进社会改革发展，也力求社会稳定和谐；既强化社会治理，又重视提供服务；既追求发展，更注重民生的态度。城镇化的核心是人的城镇化，关键点在于公共服务的均等化。中国经济进入新常态，面临着增长动力的转换。“如果城镇化目标明确、方向对头，能走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构”。

　　中国的城镇化率从1978年不足20%到目前超过50%，而且目前正推进一场史无前例的城镇化运动，而且目标在2020年城镇化率达到60%，意味着届时将有约9亿人生活在城镇中。在如此大空间内、如此大规模、如此多差异性的条件下推进城镇化发展，这实质上对我国公共服务均等化都提出了极大的挑战。城镇化绝不是人为的“造城”，也绝不是农民从田间地头住进了城镇的楼房那么简单。新型城镇化更多强调的是完善功能的均衡性和调整产业结构的合理性。包容的城镇化既要提供人们共享城镇化成果的均等机会，也就是在生产力效率更高的城镇中获得就业、积累财富，也要确保获得基本公共服务的机会不会因为地域、人群、城乡、职业等因素而有所不同。从城镇人口来源结构上看，广东城镇新增人口中约一半是来源于城区扩张，但也有相当多数是进城务工人员。各级政府能否保证新增城镇人口享受到城镇化的福利，不仅是对城镇化质量的考验，更是在经济快速发展背景下我们能否实现社会公平正义的关键。长期以来，城乡二元结构、地区发展不平衡、政府财权与事权的不对等、不合理的政府评价的体制机制等一系列因素导致了公共服务的不均等。针对这些问题，广东在继续推进新型城镇化中公共服务均等化时应沿袭以下思路：

　　（一）打破传统的城乡二元结构，建立一体化的公共服务体制

　　推进城乡基本公共服务的均等化，首先必须要打破分割的二元公共服务结构，完善城乡均衡发展的制度环境，改变城乡分治的落后管理模式。建立起城乡统一的义务教育体制，城乡衔接的社会保障体系，统筹城乡基础设施建设，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步提高保障水平。着力解决城镇就业的农业转移人口的落户问题，并逐步取消限制城乡间人员流动的政策。

　　（二）推进财税体制改革，扩大公共财政覆盖范围

　　切实提高一般性转移支付的拨付规模和比例，加大公共服务领域投入力度。省级财政对市县级财政应积极发挥指导和协调作用，逐渐形成合理的纵向与横向支出分布格局，纵向转移支付以保障政权运作基本财力需要为主，横向转移支付以逐步实现基本公共服务的均等化为主。尤其要扩大对农村公共基础服务设施和服务体系建设的公共财政投入，不断提高农村公共财政支出在财政总支出中所占的比重。建立起支撑农村公共服务体系的财政体系，释放农村富余劳动力，推进城镇化建设。

　　（三）引入市场力量，建立基本公共服务的社会参与机制

　　公共服务供给不足很大部分原因是财力不足，而通过财政资金的指向性作用，以杠杆吸引社会资金参与农村公共服务体系建设，并借此契机建立起基本公共服务的社会参与机制，突破财政能力制约，充分发挥市场力量在整合优化公共资源等方面的作用，切实提高政府提供基本公共服务的能力。对于人民有需求、市场有能力的公共服务项目，政府应积极放权，鼓励市场承接，但要加强质量监管。

　　（四）完善各级政府事权财权划分，合理界定各级政府的基本公共服务责任

　　调整和理顺各级政府的财政分配关系，深化财政体制的改革，积极推进县、镇（乡）财政和村级财务管理方式改革，解决长期困扰基层政府的财政短缺问题。避免财政分配重心过高而责任分工重心过低的现象，回避“自上而下”的决策机制，避免均等化决策中出现的随意性和主观性。

　　（五）建立科学合理的政府评价机制，完善城乡基本公共服务均等化的保障机制

　　形成基本公共服务绩效评价和监督体系。省级对地方基本公共服务财政投入与保障实行定期按事问责制。从均等化的设施条件、公共服务的满意度和公平度与财政投入均衡性三方面入手，结合地方财政能力建立一套科学合理的基本公共服务均等化指标体系，将其纳入官员行政能力考核标准。将提高人民生活质量作为官员考核的重要指标，践行以人为本的科学发展观念。

　　（六）建立区域协调、城乡帮扶机制

　　定期召开区域协调发展联席会议，学习发达地区公共服务均等化过程中在立法、财政、政府行为上的经验教训。鼓励珠江三角洲发达城市与欠发达城市结对帮扶，强化城市间的分工协作，缓解大城市资源环境矛盾，利用中小城市增强中心城市承载能力。形成以城促乡、以沿海带动内陆、珠江三角洲协同东西两翼和粤北山区协调发展的良好局面。另外，结合主体功能区的规划要求，逐步探索建立珠江三角洲与粤东西北区域之间生态补偿新机制。

　　四、公共服务均等化的现有政策

　　广东省积极承担政府的责任，履行政府职能。2009年制定的《纲要》强调了公共服务均等化的意义，就八项主要任务提出了具体目标和要求，并对相应的财税制度和保障机制改革提出了指导性意见。

　　广东省公共服务均等化任务分为短期、中期和长期三个阶段，规划对三个阶段做了不同部署。突出强调坚持改革开放，坚持量力而为，以实现城乡、区域和群体间基本公共服务均等化为目标，以公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等为工作重点。加大公共服务投入，创新公共服务体制，完善基本公共服务均等化的体制保障和配套措施。加快建成覆盖城乡、功能完善、布局合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系，改善民生，促进发展方式转变，为广东“三个定位、两个率先”提供有力保障。

　　第一，2009年，针对公共教育均等化问题，广东省政府就出台了《关于推进广东省义务教育均衡发展的实施意见》，以实现包括义务教育阶段适龄儿童入学机会均等、县域内学校办学水平、教育资源、师资力量相对均衡、县域内城乡教师工资大致相当等一系列目标。

　　第二，2011年，广东省政府出台《关于做好进城务工人员随迁子女义务教育工作的意见》，推行随迁子女凭积分制入读公办学校制度。这也是广东在“一市一策”基础上，首次在省一级出台政府文件，计划解决300多万外来工子女接受义务教育问题。

　　第三，针对医疗保障的均等化覆盖问题，广东省陆续出台了《关于进一步完善基本医疗保险政策和规范管理有关问题的意见》《广东省深化城乡医疗保障体制改革方案》等意见办法，使停产、半停产企业的在职职工、被征地农民、达到法定退休年龄且未享受城镇职工基本医疗保险待遇的城镇户籍人员等原先不在城镇居民基本医疗保险覆盖范围内的人员可以享受基本医疗保险。

　　第四，2012年印发的《广东省文化事业发展“十二五”规划》也提出了重点扶持欠发达地区未达到国家标准的图书馆、博物馆、文化馆和乡镇综合文化站、农村文化室建设；改造升级危旧基层文化设施，2015年前实现全省基层文化设施全覆盖等公共文化服务均等化的举措。

　　第五，为了缓解省内就业压力，保障民生，广东省相继出台了《关于鼓励创业带动就业工作的通知》《关于印发广东省创业带动就业孵化基地建设工作指导意见的通知》等文件，提出了全省创业孵化基地总数达到150个左右等一系列意图扩大就业的目标。

　　五、公共服务均等化的经验启示

　　第一，公共服务均等化是一个渐进的过程，要承认地区、城乡、人群间客观条件差异的存在，在合理差别的前提下，保障所有居民都享有一定标准之上的基本公共服务，实现公平与效率的有机结合，平等与发展的和谐统一。均等的实质是“底线均等”，是享受基本公共服务的机会均等，结果大致相同，尊重社会成员的自主选择权。保证基本公共服务供给有统一的制度安排，重点保障弱势群体的基本公共服务供给，将差距控制在合理的范围内。基本公共服务均等化不等同于绝对平均，不能将基本公共服务均等化曲解为基本公共服务在区域、群体间无差别的绝对平均。在推进均等化时，既要尽力而为，又要量力而行。工作的重点首先是拉近距离、缩小差距，将推进均等化的工作重心向农村、落后地区、困难群体倾斜。在保障公民享有基本公共服务的同时逐步提高供给质量，最终达到“质优量多”。

　　第二，广东在追求基本公共服务均等化的过程中提出城镇化与新农村建设双拳发力。广东清醒地认识到城镇化的内容更多的应该是完善功能均衡性和保持结构合理化。城市的公共服务使城市成为更适合人才生活的地方，发挥城市的聚集效应；农村的公共服务应使农业规模化经营和农业产业化经营成为可能。广东针对自身总体经济水平发达，但区域发展不平衡，可转移人口有限的特点，计划加快建设新农村，让农村富余劳动力能够没有后顾之忧的转移到城市，农村余留人口能够安居乐业。

　　第三，广东在进行公共服务均等化的过程中坚持渐进有序，统筹安排的原则。通过推进城镇化，逐步加快农村人口向城镇转移，向二、三产业转移。由于发达地区在提供基本公共服务时，容易形成“盆地效应”，导致人口流入地政府负荷过载。广东对此采取了不人为设置障碍限制人口流动，也不一经迁入就立即给予与本地居民完全一致的待遇的对策。例如在农村劳动力获得城镇户口后一定时期内，有保证农民在城乡间行动自由的机制。在贫困山区，对腾出的土地资源，能保留用于发展第一产业的要保留，保留其农村集体所有性质，这样让农民有一个调整适应期。

　　第四，2012年6月1日，广东在全国率先推出了《政府向社会组织购买社会服务暂行办法》，首次明确了政府向社会组织购买服务的项目范围、程序方式和资金安排等。同年的8月，广东省财政厅同样首创性的发布《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》。基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性服务等262项服务项目被纳入第一批政府采购服务的范围。各地市如广州、东莞、中山、佛山等也都各有侧重的陆续出台政府购买服务项目目录，对政府购买服务的范围进行明确。广东省各级政府根据本地区实际情况，大胆创新公共服务的提供方式和解决资金缺口的方法，转变了职能，发挥市场资源配置的决定性作用，达到“政府、社会、市场”三方共赢。

　　此外，广东还利用均等化系数等一系列指标作为政府绩效考评的标准，在地级以上市政府自评、部门考评、公众满意度调查的基础上，组织有关专家进行综合考评，从短板指标、区域对比、主客观指标对比、经济发展与工作进展对比等多维度进行交叉分析，推进了政府考评机制的改革，在全国范围内开了先河，也具有良好的示范作用。

　　参考文献：

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　　[2]常修泽.公共服务均等化亟需体制支撑[J].瞭望，2007,(07).

　　[3]张恒龙、陈宪.构建和谐社会与实现公共服务均等化[J].地方财政研究，2007,(01).

　　[4]包兴荣.社会公正话语下的城乡社会性公共服务统筹刍议[J].四川行政学院学报，2006,(03).

　　[5]郭小聪、刘述良.中国基本公共服务均等化：困境与出路[J].中山大学学报(社会科学版)，2010，(05).

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