一、导论

　　所谓自由贸易园区，在本文研究的理论内涵上，是指某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域，是根据本国或地区法律法规在本国或地区境内自己设立的特殊市场。其基本特征是：自由贸易园区的设置区域没有严格限定，它既可以是海河港口及其附近地区，也可以在一国的任何地方（包括内陆在内）。自由贸易园区进行的并非纯贸易，它可以进行工业性加工、制造。与自由港相较，自由贸易园区开放度较低，区内享受关税豁免的主要在生产流通领域，居民的消费流通领域不在其列。自由贸易园区属一国或地区境内关外行为，其功能是为了降低贸易成本。

　　目前，全球135个国家建立的约3500个自由经济区名称各异，如出口加工区、对外贸易区等，其实质都属于自由贸易园区概念体系。从20世纪60年代末至今，在全球化浪潮推动下，相关国家尤其是发展中国家的自由贸易园区进入蓬勃发展时期，他们把创建自由贸易园区作为发展国际贸易、转口贸易、引进外资与技术、促进区域经济发展以及振兴本国经济的试验基地和对外开放的示范区。建立自由贸易园区对一国经济发展产生的功能作用，主要表现为：一是能够有效地提高本国的产业竞争力，为吸引外商投资加注筹码；二是能够提升本国的技术创新能力；三是增加政府收入以及本国外汇储备；四是可以切实解决一国的就业问题，对国内其他地区的对外开放政策制定以及区域改革起到一定的促进作用；五是使本国出口贸易加速增长的同时出口贸易更加多样化。

　　随着中国的对外开放在紧张而有序地推进，中国政府明确提出了“形成引领国际经济合作和竞争的开放区域，培育带动区域发展的开放高地”这一新的战略要求。在这一战略驱动下，一些区域积极探索建立自由贸易园区，力求在更高起点、更大范围内进行资源整合，再造新优势，形成新效能。2013年3月底，中国政府明确了上海综合保税区启动建设自由贸易试验区，吹响了推动建设自由贸易试验区的号角。2014年12月12日，国务院常务会议决定依托现有新区、园区，在广东、天津、福建特定区域再设三个自由贸易园区，以上海自贸试验区试点内容为主体，结合地方特点，充实新的试点内容。珠海横琴自由贸易园区面积28平方公里，是广东自由贸易园区的重要组成部分，承担着面向澳门香港经济主体开放的重任。因此，深入研究全球视角下世界自由贸易园区演进发展模式、中国建设自由贸易园区的新内涵及横琴自由贸易园区的发展模式，可为建设中国特色自由贸易园区在功能承载、监管服务、产业布局以及范围界定等方面提供方向和路径，最大程度地发挥这种开放创新的红利效应。

　　二、世界自贸园区的主要模式与特征

　　（一）世界自贸园区的主要模式

　　根据《京都公约》的标准提法，自由区可以分为工业自由区、商业自由区两种。商业自由区内准许进行的作业一般只限于保存货物、改进包装或销售质量、准备装运等惯常作业。工业自由区内准许进行加工作业。根据这一基本前提，我们把自贸园区划分为贸易型自贸园区；贸工结合、以贸为主型自贸园区；贸工结合、以工为主型自贸园区及综合型自贸园区等四种发展模式。^[1]

　　1．贸易型自贸园区模式。（1）商业批发零售型。这类自由贸易园区以智利伊基克自由贸易区为代表。经过多年发展，该自由区已成为本国乃至南美最大的商品集散地，商品销售至智利本国以及多个周边国家。该自由贸易区的特点是区内有从事商品展示和零售业务专门商业区。该区域以其零售购物区，在20年间领军智利，名扬国内外，是智利北部唯一的免税商业购物中心。该自由贸易区允许除了自己的行李外，每人购物额如果不超过1218美元，无须支付关税也不用支付增值税。同时，年龄超过15岁游客，可以携带价值1218美元的自用商品进入智利的其他地区，无须交纳关税和增值税。（2）物流配送或转口集散型，即港口装卸、货物储运、货物商业性加工和货物转运利用区位优势，进行集散转运。这类自由贸易园区以欧洲自由贸易园区为代表，如汉堡、不莱梅等。这种类型在欧洲较为流行，在西欧沿海主要港口城市，利用其优越的航运和地理条件，将港区设为自由港，并将发展目标定位为贸易枢纽。（3）保税仓储型，这类自由贸易园区主要以保税为主，免除外国货物进出口手续，较长时间处于保税状态，例如荷兰阿姆斯特丹港自由贸易区等。这类区域往往成为大型商户对全球出口的分销中心。

　　2．贸工结合、以贸为主型自贸园区模式。这种模式以美国的自由贸易园区为代表，主要以从事进出口贸易为主，兼从事一些简单的加工和装配制造，但区内严禁进行零售贸易活动。美国是世界上设立自由贸易园区最多、发展最快的国家，其自由贸易园区称为“对外贸易区”。美国对外贸易区通过提供完善的基础设施和便利服务，实现免税进园区存放商品，园区内提供商品的加工、装配、销售和展览的场所等功能。就其特点而言，主要体现在管理模式、监管政策和产业促进方面。截至2012年年初，美国共有250多家普通对外贸易区，450多家附属特别对外贸易区，遍布全美50个州以及波多黎各领地，其中涵盖2800家公司，共雇佣34万人。2011年进入美国对外贸易区的货物总值6409亿美元，同比增长19.95%。

　　3．贸工结合、以工为主型自贸园区模式。这种模式特点是出口加工兼容物流集散，以亚非一些加工制造业国家和地区的自由贸易园区为代表。作为承接国际产业转移的重要基地，这类自由贸易园区在第二次世界大战后的发展中国家蓬勃发展，但受本国产业发展水平所限，多数亚非等发展中国家的自由贸易园区主要以从事加工为主，以转口贸易、国际贸易、仓储运输服务为辅，如菲律宾马里莱斯等。

　　4．综合型自贸园区模式。主要分布在亚太地区，园区包括了整个港口城市，由若干工业区组成，兼具转口贸易、出口加工及金融、商业、旅游等多种功能。园区内允许居民居住、生活、娱乐，并可享受免税进口消费品。这类自由贸易园区的地理位置优越，邻国或地区的经济处于工业化的初期或成形之中，扮演着“联系人”和“窗口”的角色，与周边国家互补开展对外经济贸易，其经济活动和发展目标呈现显著的国际性。对在规定的自由区范围内进口的外国商品无论是供当地消费或是转口输出，原则上都不征收关税，如新加坡等。^[2]

　　（二）世界自贸园区的一般特征

　　1．提高贸易投资便利度。自由贸易园区在海关监管上，实行“一线放开，二线管住，区内不干预”的运作体制。比较欧美和亚太各类自由贸易园区，准许进口商品自由免税进出口，实施便捷合理的有效监管是其基本功能。赋予自由贸易园区“境内关外”的特殊法律地位，海关的监管方式不同于其他海关管辖区域，对于进出货物的运输、储存、流动和买卖，尽可能简化手续、提高效率，给予最大程度的自由，海关仅在货物离开园区入境时进行严格监管。^[3]

　　2．创新园区管理模式。国外自由贸易园区的管理模式不尽相同，分为国家或地区级的宏观管理体系和园区内的微观组织体系。根据各国园区的发展经验，对于自由贸易园区较多或港城融合型的国家和地区，在立法约束基础上，建立国家级的专门机构进行协调，负责全国范围内的自由贸易园区事宜。对于自由贸易园区数量较少的国家和地区，可以赋予地方政府进行直接监管。美国的对外贸易区作为“公共设施”进行运营，将政府政策干预限定在立法和契约保障上，允许企业自身涉足自由贸易园区管理，充分调动企业的能动性和积极性，形成创新性的制度设计。^[4]

　　3．扩大园区开放范围。各个国家在为自由贸易园区立法中，普遍推出各类优惠政策和开放措施，吸引国内外投资者，扩大园区影响力，包括税收优惠，即实施不同范围和程度的关税减免和豁免优惠；金融优惠，即允许资金自由流动、提供和放宽进出口贷款补贴等措施；还包括开放国内市场、租用土地加速资本折旧等政策。^[5]

　　4．培育园区优势产业。在各国和地区自由贸易园区实践中，传统上主要围绕海关监管和关税制度自由化，或以便利生产经营活动和货物人员往来为基本业务。但是，产业附加值提高、产业结构优化和竞争力提升，正成为自由贸易园区示范效应和引领作用新的体现。根据国外各类园区的发展经验，凭借各类优越条件吸引国内资本或外资进入，引进高科技和新兴产业形成集聚，形成一国或地区独特的产业特征和可持续发展动力，逐渐成为各国和地区发展自由贸易园区的普遍共识。^[6]

　　三、横琴自贸园区现行开放政策及评价

　　（一）贸易投资便利度

　　在通关制度上，横琴与澳门之间的口岸设定为“一线”管理，横琴与内地之间设定为“二线”管理，按照“一线”放宽、“二线”管住、人货分离、分类管理的原则实施分线管理，允许横琴居住人员；横琴环岛不设置隔离围网，代之以设置环岛巡查及监控设施，确保有效监管。横琴与澳门之间的人员通关按现有模式管理，对澳门居民进出横琴实行更加便利通关措施。对从境外经“一线”进入横琴和经“二线”进入内地的旅客携带行李物品，分别由财政部、海关总署会同有关部门制定具体规定和通关管理办法。

　　存在的问题是：横琴自贸园区“一线”放宽的管理办法，由于未将澳门作为横琴自贸园区的延伸统一考虑，使横琴与澳门的人员、物资、资金不能自由流动。在软环境上，未能与澳门方面就行业标准、认证标准及相应市场机制顺利运行所需要的法律法规、规章制度协调一致，没有形成行之有效的统一标准、协调机制和争端解决机制。在硬环境上，横琴自贸园区大型跨境基础设施和通关口岸的建设超前性稍显不足，与澳门之间在机场、港口、公路等跨境基础设施发展和对接方面的合作力度不够，制约着两地经济的深入合作。

　　（二）园区管理体制

　　横琴管委会是横琴的行政管理机关，管委会按照“精简、统一、效能”的原则设立工作机构，横琴外的行政机构一般不在横琴设立分支机构。管委会推行“一站式服务”和“社会服务承诺制”，建立“全过程、全方位、全天候”的服务体系、“公开、公正、公平”的市场秩序和“科学、规范、透明”的法治环境。[7]

　　存在的问题是：在政府职能履行上，横琴自贸园区政府的职能转变、管理到服务的角色转换不彻底，市场监管和经济调控力度不足，在公共教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业等社会管理及公共服务职能的履行上不到位，良好的投资氛围没有形成。第三方组织如进行利益协调、理念协调、法律援助等功能组织的生长发育受到较大限制，难以代表社会利益发挥作用。在市场环境营造上，仍存在“政企”不分现象，政府对市场和经济领域干预过多，人为壁垒和限制使得区内人力、物力、资本、技术、信息等生产要素不能自由流通，违背了自由市场的原则。

　　（三）园区开放范围

　　（1）对从境外进入横琴与生产有关的货物实行备案管理，给予免税或保税，生活消费类、商业性房地产开发项目等进口的货物以及法律、行政法规和相关规定明确不予保税或免税的货物除外。货物从横琴进入内地按有关规定办理进口报关手续，按实际报验状态征税，在“一线”已完税的生活消费类等货物除外。内地与生产有关的货物销往横琴视同出口，按规定实行退税，生活消费类、商业性房地产开发项目等采购的国内货物以及法律、行政法规和相关规定明确不予退税的货物除外。横琴企业将免税、保税的货物（包括用免税、保税的料件生产的货物）销售给个人的，应按规定补齐相应的进口税款。（2）对设在横琴的企业生产、加工并经“二线”销往内地的货物照章征收进口环节增值税、消费税。根据企业申请，试行对该内销货物按其对应进口料件或按实际报验状态征收关税政策，经实际操作并不断完善后再正式实施。（3）对横琴企业之间货物交易免征增值税和消费税。（4）在制定产业准入及优惠目录的基础上，对横琴符合条件的企业减按15％的税率征收企业所得锐。（5）在横琴工作的香港、澳门居民涉及的个人所得税问题，暂由广东省政府按内地与港澳个人所得税负差额对港澳居民给予补贴。纳税人取得的上述补贴免征个人所得税。在金融政策上，允许横琴金融机构开办外币离岸业务，探索个人项目下人民币与澳门币、港币在一定额度内的双向兑换，开展多币种的土地信托基金试点，推动横琴金融机构开办人民币离岸业务。建立创业投资引导基金，培育股权投资机构。允许在横琴筹建或引进信托机构，设立横琴股权（产业）投资基金，发行多币种的产业投资基金。

　　存在的问题是：开放深度上未能与澳门方面协调一致，在政策落实上出现一定的偏差，粤澳之间虽已签订了《粤澳合作框架协议》等合作文件，但目前所签署的这些框架协议中的合作制度内容以及双方建立的联席会议制度还只是流于形式，还没有真正起到推动两地深度融合的功能作用。

　　（四）产业发展

　　允许横琴建设商业性生活消费设施和开展商业零售等业务，发展旅游休闲、商务服务、金融服务、文化创意、中医保健、科教研发和高技术等产业。在粤澳合作产业园发展上，支持横琴中医药产业园内企业开展中医药创新研究，并结合广东省药品监管能力，将药品监管机制改革的相关措施在广东省先行先试，授权广东省药品监管部门负责部分药品注册等事项的审批。

　　存在的问题是：珠海横琴的产业发展定位有些过宽，发展特色不够突出，在定位目标和发展重点上与深圳前海、广州南沙区域有些重合，存在一定程度的功能替代和同质竞争问题。如横琴着力于商务服务、金融服务、物流业和高新技术产业的发展，没能完全与本区域的主导产业发展有机结合，发展方式大同小异，无法形成自己的产业特色并塑造与众不同的产业形象。

　　四、横琴自贸园区运行模式选择

　　（一）贸易投资便利度模式

　　在海关监管上，根据自由贸易园区“境内关外”的特征，横琴自由贸易园区应推行“一线放开、二线管住、区内不干预”的海关监管模式。“一线放开”：境外的货物可以自由地、不受海关监管地进入自由贸易区，自由贸易区的货物也可以自由地、不受监管地运出境外。“二线管住”：货物从自由贸易区进入关税区，或者货物从关税区进入自由贸易区，海关必须依法监管，而且是海关监管的重点。“区内不干预”：区内货物可以进行任何形式的储存、展示、组装、加工等，无需海关批准，只需备案。^［8］为了推进横琴与澳门之间的融合，应取消横琴与澳门之间的“一线”口岸设定，横琴与内地之间设定的“二线”按“一线”口岸进行管理。建立与国际投资贸易通行规则相适应的机制与制度体系，加强贸易投资便利度的软、硬环境建设。

　　（二）管理体制模式

　　自由贸易园区是特殊经济区域而非完整的行政区域，对自由贸易园区的管理，国际上的经验是采取管理公司主管型和政府部门主管型两种管理体制。发达国家采取的是一种相对弱化的行政管理模式，发展中国家采取的是一种相对强化的行政管理模式。无论何种模式，自由贸易区在管理机制上，应当受国家控制，并执行部分政府职能。横琴自贸园区管理体制构想是：第一，推行公司制的管理模式，企业运作的模式比较有利于自由贸易区管理的效率和效益。第二，实行包括有政府经济部门主要官员参加的董事会领导下的总经理负责制，以保证政府对自贸园区的宏观控制，保证国家法律，政府法规在区内的贯彻实施。第三，横琴自由贸易区管理机构的目标取向是权威性、高效性、非盈利性并重。同时加强政府职能彻底转变，创造公平的市场运行环境。

　　（三）开放范围模式

　　从开放范围与深度看，考虑到旅游服务业发展的生态特性，同时便于与澳门共同建设世界旅游休闲中心，应突破目前国家批准的28平方公里的自贸园区面积限制，将横琴106平方公里的区域全部纳入自贸园区的开放序列之中。推行税收政策与金融政策等政策最大限度的创新，实行不同货币在自贸园区内的自由兑换。考虑到横琴自贸园区有城市功能的存在，待到一定的政策条件允许，在充分借鉴跨境合作经验的基础上，积极向港城融合的方向发展，居住居民可享受免税进口消费品。加强与澳门方面协调，使开放政策真正得到落实。

　　（四）产业发展模式

　　从横琴自贸园区产业发展定位来看，横琴自贸园区内不可能过多地保留加工制造业态，因此出口加工兼容物流集散模式不可取，综合型自贸园区模式可能是横琴自贸园区重点发展方向，同时贸工结合、以贸为主模式有较大的可借鉴之处。应在借鉴国外自贸园区发展经验基础上，根据国家既有海关特殊监管区域产业联动转型和升级的趋势，突出特色与优势，培育横琴自贸园区优势产业和现代服务业的新型业态，^［9］将是横琴自贸园区产业组织实施的重点。

　　参考文献：

　　[1]李志鹏.中国建设自由贸易园区内涵和发展模式探索J].国际贸易，2013,（07）:4—7.

　　[2]宾建成.积极借鉴亚洲主要自由贸易园区经验推进上海自贸试验区又快又好发展J].国际贸易，2014,（08）:54—59.

　　[3]陈章喜.中国入世后保税区的功能调整与体制转换[J].国际贸易问题，2002,（04）:13—15.

　　[4]李静秋.关于加快建立自由贸易园区的思考[J].人民论坛，2014,（02）:82—84.

　　[5]沈家文、刘中伟.自由贸易园区的国际经验与启示[J].全球化，2014,（05）:79—89.

　　[6]程晓宏、陈章喜.关于设立内地与港澳自由贸易区的构想[J].东南亚纵横，2004,（01）:69—72.

　　[7]顾乃华、丁庆庆、唐志芳.演化经济地理学条件下综合保税区与自贸园区发展[J].重庆社会科学，2014,（09）:27—34.

　　[8]陈章喜.关于建立内地与香港最适度货币区问题的研究[J].福建论坛（人文社会科学版），2004,（02）:32—34.

　　[9]陈章喜.澳门高端服务业效应与珠澳高端服务业合作[J].中共珠海市委党校、珠海市行政学院学报，2014,（06）:65—70.