党的十八届三中全会提出要保障农民工同工同酬，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。这意味着农民工将更加公平、公正地共享改革发展的成果。凭借得天独厚的区位优势以及灵活开放的优惠政策，广东经济社会进入了史无前例的快速发展时期，成为全国最大的民工流入省。经过30多年的改革和发展，珠海这个广东省人口规模最小的地级市跻身“中国新兴城市50强”，2014年实现地区生产总值1857.32亿元。^［1］2013中国城市可持续发展指数报告显示，珠海综合排名全国第一，并获得“新型花园城市”“幸福之城”“浪漫之城”等诸多美誉。这些令人瞩目的成绩背后有一支不可忽视的力量——异地务工人员。据统计，截至2014年3月，珠海纳入就业登记范围的外来务工人员近53万人。［2］珠海政府重视农民工问题，在农民工基本公共服务、社会保障、住房保障、子女教育、入户等方面制定了一系列政策，让农民工可以更好地融入社会。

　　一、珠海异地务工人员管理政策变迁

　　通过对改革开放30多年来相关政策、法规、文件等资料文本的梳理，大致可以把珠海市的异地务工人员管理政策变迁分为限制、防范型管理、应急管理和走向福利服务型管理四个阶段，且政策理念呈现出由排斥、控制走向服务与融合的清晰路径，服务为首，管理次之，具体制度日益人性化。

　　（一）1979〜1985年：限制农民进城政策的延续

　　这一时期是珠海经济特区初创时期。《关于贯彻落实城市总体规划批复的报告》将珠海城市性质定为具有相当水平的工、农、渔业相结合的出口商品基地、风景游览区和新型的边境城市，试办经济特区。^［3］按照“工业为主，综合发展”的方针，兴建基础设施，改善投资环境，吸引外资发展旅游业，工业发展速度相对缓慢。为促进特区发展，从省外调进了一大批经济管理人员和专业技术人员。同时，党的十一届三中全会以后，农村开始实行家庭联产承包责任制，农民开始进城务工经商。省内山区、经济欠发达地区的剩余劳动力也逐步流向珠江三角洲地区。但是，在政策文本上，这一时期珠海主要执行的是1980中共中央转发全国劳动就业会议议定的《进一步做好城镇劳动就业工作》以及1981年国务院发布的《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》，这两个文件实际上不允许农民自由进城。

　　这一时期，流入珠海的主要是中高层次的管理人员和专业技术人员，农民被户籍等政策禁锢从而被限制流动，珠海的异地务工人员政策实际上是中央限制农民进城政策的延续。

　　（二）1986〜1999年：防范型管理为政策目标的阶段

　　1986年开始，珠海进入以工业为主导的经济发展阶段，确立了“以工业为主导，农渔业、旅游业及商贸业综合发展”的战略，“三来一补”为主的劳动密集型生产加工企业，吸引了大批外来务工人员来珠海就业和生活。1989年《广东省城乡暂住人口管理办法》实施，为农民进城后的身份提供了法律依据，“暂住证”成为管理的载体。1994年《广东省流动人员劳动就业管理条例》通过，1999年开始实施，广东各市对异地务工人员进入“以证管人”的时期，该条例直接为1998年《珠海市外来务工人员劳动管理条例》的制定提供了依据，后者是珠海第一个涉及外来工权益保护并在政策文本中列出外来工初级福利待遇的政策，无疑给流入珠海的外来工吃了一颗“定心丸”。

　　这一时期珠海由于经济发展的需要吸纳了大量外来工，从政策文本上看，在中央和省的政策指导下，结合珠海市的实际制定外来工政策。但是，仍然可以发现政策背后的管控影子。因此，有学者称之为“户籍属地”管理方式下的防范型管理模式。^[4]总体来说，这一时期的外来务工人员管理政策强调约束和控制，重收费轻管理，公共服务提供零星，还没有形成一个较成熟的管理理念和较完善的管理体系。

　　（三）2000〜2007年：转轨时期应急管理

　　2000年后，珠海的经济增长方式实现劳动密集型向资金技术密集型的重大转变，产业结构调整引起劳动力需求结构的变化，企业需要有技术的民工。整个国内的大环境也发生了变化。2001年我国加入WTO,市场经济体制改革加速，产业结构调整升级，更多的农民工涌入城市。而2000年“西部大开发”战略和2004年“中部崛起”战略和“振兴东北”战略实施，使得一部分农民工被吸引到这些地区，出现了“回流”，故而2003年下半年“民工荒”在东南沿海部分地区暗潮涌动并有蔓延趋势。可以说，这一时期是经济转型和社会转轨的时期，既是“黄金发展时期”，又是“矛盾凸现时期”。因此，中央于2003提出科学发展观，建设和谐社会，让全体人民共享改革发展成果，让每一个人都过上幸福而有尊严的生活。

　　这一时期的农民工政策，虽然仍带有强列的管控和应急色彩，但政策目标已不是单一的治安防范，而开始将政策的触角延伸到社会保障、医疗卫生、就业培训、计生等领域。在广东省政府层面，2000年施行《广东省流动人员租赁房屋治安管理规定》，进入“以房管人”时代；2003年修订《广东省流动人员劳动就业管理条例》，强调“流动人员备案手续”办理及其处罚措施；2006年出台《关于进一步加强农民工工作的意见》，从农民工权益保障机制、就业服务和职业培训体系、社会保障制度、公共服务等方面提出了一系列政策措施着力解决农民工问题。在珠海市政府层面，2001年《珠海市外来劳务人员大病医疗保险暂行办法》规定珠海市所有用人单位招用的外来劳务人员必须参加大病医疗保险；2005年出台《劳动和社会保障局关于建立解决建设领域拖欠农民工工资问题长效机制的意见》主要解决了拖欠农民工工资的问题；2006年出台的《珠海市未成年人医疗保险暂行办法》将与珠海市用人单位建立了劳动关系或是在珠海市从事生产经营活动的外来务工人员在校、在园的子女也纳入了保障范畴，并与珠海市户籍未成年人享受同等的财政补贴和医疗待遇；2007年出台了《人口和计划生育局关于流动人口计划生育属地化管理和服务工作的实施办法》。

　　可见，该时期外来务工人员政策蕴含着应对农民进城后的社会治安、农民工工作拖欠、计生等问题的应急管理的目的，也囊括农民工及其子女医保等社会保障问题，总体上仍重管理轻服务。

　　（四）2008年至今走向福利服务型管理和“农民工市民化”

　　党的十八大明确提出要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。国家对外来务工人员问题表现出极大的关注，在组织机构上人力资源和社会保障部新设农民工工作司，国家人口计生委设流动人口服务管理司；在法律层面上，相关法律密集出台。珠海“十二五”规划也提出“加强流动人口服务管理”的要求。

　　珠海的外来务工人员政策经过前期的扎实铺垫，走向重视外来务工人员社会福利的“寓管理于服务之中”的发展阶段。这一时期，一系列惠实政策紧锣密鼓出台。《关于进一步加强外来务工人员服务工作的若干意见》（2008）及其后的《关于印发珠海市“优秀外来工”评选奖励办法（试行）的通知》（2008）、《关于印发珠海市优秀农民工入户城镇实施办法的通知》（2008）、《关于印发珠海市农村劳动力技能培训及转移就业实施办法的通知》（2008）、《珠海市高技能人才培训鉴定补贴办法》（2008）、《关于切实做好当前农民工稳定就业工作的意见的通知》（2009），这一揽子政策（“1+5”）多方位为异地务工人员提供各种服务和保障。2009年，修订后的《广东省流动人口服务管理条例》废除暂住证，在全省实施居住证制度，率先推行积分制入户。《关于印发珠海市外来务工人员积分制入户实施办法的通知》（2010）及《关于进一步做好外来务工人员申请积分入户计划生育情况审核工作有关问题的通知》（2011）、《关于印发珠海市外来务工人员随迁子女凭积分入读义务教育阶段公办学校暂行办法的通知》（2011）、《转发广东省人力资源社会保障厅等十二部门关于进一步做好农民工积分制入户和融入城镇工作的意》（2012）、《关于印发珠海市2013年外来务工人员随迁子女凭积分入读义务教育阶段公办学校实施细则的通知》为外来务工人员落户珠海提供了看得见的政策优惠。2012年《关于加强异地务工人员服务管理工作的实施意见》进一步改善异地务工人员居住条件、入户政策、子女接受义务教育和计生服务。2012《珠海市异地务工人员服务管理联席会议制度》对外来务工人员工作进行了制度化安排。2012年出台的《珠海市补充医疗保险暂行办法》将包括外来务工人员在内的所有基本医疗保险参保人纳入保障范围。2013《关于医疗保险待遇及管理若干问题的通知》打破户籍“壁垒”，失业的流动就业人员可自由选择是否在珠海参保。2013年修订的《珠海市职工生育保险暂行办法》首次将所有异地务工人员、职工未就业配偶、退休人员及领取失业金的失业人员纳入生育保险范围。2014年印发的《关于医疗保险待遇及管理若干问题的通知》规定外来务工人员可按规定申请参加城乡居民基本医疗保险。2014年7月实施的《广东省失业保险条例》统一了城镇职工和外来务工人员的失业保险缴费和待遇标准，农民工与城镇职工同等缴费、享受同等待遇，外来务工人员可按月领失业金，参加技能培训可获补贴，失业保险关系全省可转移。

　　从以上政策文本可以发现，珠海的外来务工人员管理已经初步在制度层面形成了一个包括就业、教育、医疗、计生、入户、权益保护等在内的具有整合力、可持续的、较为完备的政策体系，逐步让外来务工人员享有一系列以往本地户籍人口才享有的基本公共服务，可谓为外来务工人员市民化全力以赴。

　　二、珠海异地务工人员管理存在的问题

　　通过上文的梳理和归纳，我们可以看见珠海市异地务工人员管理政策呈现出一条清晰的路径：从特区创建初始时的政策缺失到产业结构调整前的治安管控型政策到转轨时期的应急管理型政策再到产业结构调整后的福利型政策，可以说，珠海市在异地务工人员的管理上经历了一个从限制、管理再到服务、融合的变化。这些政策取得了一定的成效，异地务工人员享受到越来越好的公共服务，合法权益得到了基本保障，并开始融入珠海，但是，我们也不能忽视存在的问题。

　　一是缺乏对异地务工人员的政策规划。已有政策“应急”型特征明显，大多是基于经济发展到一定阶段出现的某些刻不容缓的社会问题的应对，缺乏对异地务工人员问题的整体规划。

　　二是优惠政策多，但重管理轻服务。虽然珠海市出台了一系列面向异地务工人员的优惠政策，但大多数还停留在管理层面，没有转化到服务层面。^［5］在具体政策执行过程中，管理、管控、限制的思维没有彻底转变，重管理轻服务。

　　三是外来务工人员的社会保障水平仍然较低。虽然珠海的医疗、养老保险都将外来工纳入了保障范围，但这是建立在他们与用人单位签订劳动合同签订的基础上。而实际上，由于外来工的流动性大，整体素质偏低，自我保护意识淡薄，一些企业为了降低用人成本，使得实际上能够享受到政府提供社会保障的人数比预期少，许多工人因生产安全工伤事故受到伤害而无处索赔。

　　四是各种入户制度仍然不能给外来务工人员足够的归属感。虽然珠海为农民工提供多重入户方式如优秀农民工入户、积分制入户、技术工人招调入户，但由于根深蒂固的户籍观念，在一定程度上还存在着对外来务工人员的身份歧视，加上这个群体巨大的流动性与工作的不稳定性，在工作、生活和家庭都得不到最基本的保障时，华而不实的户籍制度给不了他们归属感。

　　五是对外来务工人员服务和管理缺乏科学的考核体系。虽然珠海成立了对外来务工人员管理的专门领导机构——农民工工作领导小组，也建立异地务工人员服务管理联席会议制度，但仍存在分头管理、条块分割、信息不共享、执法不力等问题，缺乏有效的考核体系。

　　三、完善珠海异地务工人员管理的政策建议

　　异地务工人员书写着“中国奇迹”，酝酿着新型城镇化的二次红利，在GDP的持续增长曲线上烙下清晰坚实的印记，对经济建设有着不可磨灭的贡献。但他们在社会保障、医疗服务、教育机会等方面未能与其他人享受同等的社会公民权，而“被填塞进一个个‘小盒子'之中，并作为成见接受下来，这些狭窄的盒子阻隔了其通往世界所拥有的无限可能”。^［6］如何打开禁锢在他们身上的盒子，让这个群体更好地融入珠海，政府部门大可作为。

　　第一，重视异地务工人员问题的战略规划，将其纳入珠海政治经济社会发展全局，统筹规划，根除农民工问题的体制性和制度性障碍，着眼长远，创新性地进行相关的制度和政策设计，采取综合性、全局性、针对性强的措施，有计划、有步骤地解决异地务工人员问题。

　　第二，加强对异地务工人员的服务供给。要切实转变政府职能，为异地务工人员提供人性化、全面的、适合其需要的服务，如及时提供就业信息、免费提供就业培训、宣传相关法律法规，增强其权利保护意识等，寓管理于服务之中，创造各种条件让他们安居乐业。

　　第三，进一步扩大社会保障覆盖面，逐步提高外来务工人员的社会保障水平。尽力消除外来务工人员参加基本医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、计划生育的政策和制度障碍，努力解决其住房保障、子女教育等问题，让外来务工人员可以享受和户籍人口相当的保障水平。

　　第四，加大人文关怀，切实提高外来务工人员的归属感。通过异地务工人员社会组织为外来务工人员提供心理咨询、娱乐、健康等服务；举办各种形式的文体活动，丰富其业余文化生活；营造关心、尊重外来务工人员的社会氛围，让他们感受到温暖；拓宽其参与公共事务管理的渠道，深入推行积分入户政策，让农民工市民化政策落地，切实提高其归属感。

　　第五，建立外来务工人员服务和管理的科学考评体系。厘清职责，做好人口流出地与流入地的衔接配合工作，对外来务工人员服务管理工作的分类指导和检查，实现多部门联动和信息共享，加大对相关职能部门执法的考核力度，可尝试建立问责制度。

　　参考文献：

　　[1]2014年珠海市国民经济和社会发展统计公报]EB/OL].http://www.stats-zh.gov.cn/tjzl/tjgb/201503/t20150317_292166.htm．

　　[2]珠海异地务工人员积分入户政策将迎来重大调整，外来工积分入户不再受指标限制[EB/OL].http://www.zhuhai.gov.cn/xxgk/rdzt/zdly/zjjy/201403/t20140328_5846198.html．

　　[3]中共珠海市委党史研究室.中国经济特区的建立与发展一一珠海卷[M].北京：中共党史出版社，1996.转引自陈红泉、钟坚.珠海改革开放的历史回顾、主要成就与经验教训[C].中国经济特区论坛：纪念改革开放30周年学术研讨会.2008：64-76.

　　[4]傅崇辉.流动人口管理模式的回顾与思考一以深圳市为例[J].中国人口科学，2008,（05）：81-96.

　　[5]中共珠海市委政法委课题组.关于异地务工人员融入珠海社会的思考[J].中共珠海市委党校珠海市行政学院学报，2014,（05）：67-71.

　　[6]阿马蒂亚•森•身份与暴力：命运的幻象[M].北京：中国人民大学出版社，2009：3.