生态文明城市是城市生态化发展的结果，是指在生态系统承载能力范围内运用生态经济学原理和系统工程去改变生产和消费方式、决策和管理方法，挖掘城市内外一切可以利用的资源潜力，建设经济发达、生态高效的产业，体制合理、社会和谐的文化以及生态健康、景观适宜的环境，实现社会主义市场经济条件下的经济腾飞与环境保护、物质文明与精神文明、自然生态与人类生态的高度统一和可持续发展^［1］。目前，贵州贵阳、广东珠海、陕西渭南、山东淄博、广西桂林、辽宁通辽等地都在积极推动生态文明城市的建设工作。其中贵阳、珠海等市相继出台了生态文明建设行动纲领和生态文明建设条例，生态文明城市建设法治化初现成效。

　　一、珠海生态文明城市建设法治化初现成效

　　珠海是一个年轻充满活力的城市，建市以来在经济社会快速发展的同时，环境质量保持全国前列，走出了一条环境、经济、社会协调发展的新路子。2008年，珠海市被环保部列为全国生态文明建设试点地方。2010年12月29日，珠海市人民政府颁发了《珠海市创建生态文明城市行动纲领》。2012年6月，中共珠海市委珠海市人民政府颁发了《关于创建全国生态文明示范市的决定》，明确提出要把生态城市和生态文明示范市连创，到2016年，珠海市的生态文明建设取得显著成效，城市生态文化、生态产业不断发展，自然、社会、经济、环境得到协调发展，基本形成资源节约型、环境友好型的产业结构、增长方式和和消费模式，率先建成全国生态文明示范市。2013年12月26日，广东省首个生态文明建设条例《珠海经济特区生态文明建设促进条例》^［2］（以下简称《条例》）经珠海市八届人大常委会第十六次会议表决通过，2014年3月1日正式实施。该《条例》把珠海市关于生态文明建设的行政指导文件通过立法的形式，予以法治化和制度化。

　　《条例》共八章，六十五条，对主体功能区管理、生态经济、生态环境、生态人居、生态文化和保障措施等六方面进行了具体规范，提倡建设资源节约型、环境友好型、人口均衡性“三型”社会，强调从政府入手，积极推行绿色政府采购、绿色办公、绿色行政、绿色公共建筑等，全力提升政府形象，引导全社会保护环境。该《条例》的创新主要体现在如下几方面：

　　1.积极探索建立排污权交易制度。《条例》第三十四条明确规定“逐步建立排污权交易制度。超额完成主要污染物总量控制任务的排污单位，其超额完成的削减量经市环境保护部门复核后，可以依法转让”。

　　2.规范生态文明建设中的重大决策和重大建设项目审议制度。《条例》第八条明确规定“市人民政府设立环境宜居委员会，由相关领域专家、公众代表和相关部门代表等组成的，对本市生态文明建设重大决策和重大决策项目进行审议，听取专家和公众意见，向市人民政府提出审议和咨询意见”。

　　3.明确建立重大项目生态影响预评估制度。《条例》第十九条明确规定“对重大项目在招商引资阶段实行生态影响预评估制度。科学评定项目的污染物排放和资源消耗，不得引进能耗高、环境污染严重、资源消耗大、不符合产业政策的项目”。

　　4.初步提出建立和完善生态补偿机制。《条例》第五十七条规定“因保障分区功能，禁止开发区和生态发展区内的企业事业单位和个人确需搬迁或者经济利益受到损害的，由所在地人民政府根据实际情况进行安置或者予以补偿。市、区人民政府应当制定财政转移支付制度，落实补偿政策。”

　　5.完善生态文明建设考核机制。《条例》第六十三条规定“未完成生态文明建设约束性指标的行政机关，其第一责任人年度考核不得确定为优秀、称职等级。逐步建立编制自然资源资产负债表，对领导干部实施自然资源离任审计制度。建立生态环境损害责任终身追究制。”

　　6.初步建立造成污染不处理要承担第三方治理费用制度。《条例》第三十六条规定“对于已受污染或者破坏的环境功能区，应当落实整治责任人，采取措施进行治理和恢复。不按要求采取治理和恢复措施的，由环境保护部门通过招标等公开方式确定有治理和恢复能力的第三方代为治理，所需费用由责任人承担。”

　　此外，《条例》还对主体功能区制度、农村土地、农村生活用水和化学物质污染控制以及生态环境的大众教育制度都做了原则性规定。《条例》既体现了制度创新的探索意识，同时也结合实际突出了珠海特色。建立健全生态文明建设考核机制和编制自然资源资产负债表，对领导干部实施自然资源资产离任审计制度，建立生态环境损害责任终身追究制，这些规定有利于纠正偏重于经济增长而忽略环境保护的发展观。《条例》首次在立法中规定了排污权交易制度，进一步发挥市场在环境资源优化配置中的作用。它的正式出台标志着珠海通过立法推进生态文明建设，为珠海今后的生态文明建设打下了良好的基础。

　　二、生态文明城市建设法治上的困境

　　改革开放以来，我国相继出台了《环境保护法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《森林法》《草原法》《矿产资源法》《渔业法》等30多部法律，50多项行政法规，200多件部门规章和规范性文件，1600多项国家环境标准，1600多件地方性法规和规章，初步形成了以宪法为基础，《环境保护法》为统领，相关法律、行政法规、地方性法规、规章以及我国签订或参加的国际条约所组成的生态环境保护法律体系。

　　珠海市自取得特区立法权以来，在生态文明建设方面相继出台了《珠海市防治船舶污染水域条例》《珠海市服务业环境管理条例》《珠海市环境保护条例》《珠海市供水用水管理条例》《珠海市城市规划条例》《珠海市排水条例》《珠海经济特区城乡规划条例》《珠海经济特区生态文明建设促进条例》等地方性法规，在生态文明城市法治化方面取得了初步成效。但是，与美国、日本、欧洲等发达国家相比，珠海的生态文明城市建设无论是在立法方面，还是在行政执法和司法保护方面，都存在一些困境：

　　（一）立法质量不高，原则性和提倡性的规定多，约束性的条款少

　　虽然《珠海经济特区生态文明建设促进条例》对领导干部实施年度考核制和自然资源离任审计制度，但其他法规只粗略规定了各行政区、经济功能区对当地生态环境负责，而具体到如何负责、负责到何种程度、失职后承担何种责任则没有明文规定，这种情况极易造成地方政府在生态文明城市建设方面的缺位。《珠海市防治船舶污染水域条例》《珠海市服务业环境管理条例》《珠海市环境保护条例》等法规在责任追究方面只限于罚款、限期改正、警告、行政处罚、责令停产关闭等行政处罚，并没有规定对环境侵权受害人的救济办法。《珠海市环境保护条例》等法规的有关处罚的自由裁量权过大，如第一百零一条规定“限期整改期间排污者违反整改决定规定的排放要求的，由环境保护主管部门责令限产或者停产，并可处以一万元以上十万元以下的罚款”，该条款并没有规定什么情况下限产，什么情况下停产，什么情况下处以一万元的罚款，什么情况下处以十万元的罚款，缺乏可操作性，也给行政执法人员随意执法、选择性执法带来了很大的空间。此外，有关珠海市土壤污染、化学物质污染、农村生活用水污染、海洋海岛生态保护等方面存在立法空白，需要尽快出台相关法规予以完善。

　　（二）缺乏统一的生态文明执法机构，行政执法手段单一，执法监督机制不够完善

　　目前，珠海市生态文明执法机构主要有市城市管理行政执法局、市公安局林业分局、市国土资源局、市环境保护局、市海洋与农业局、市渔政支队等行政执法机关，机构比较零散，缺乏统一的机构领导生态文明执法工作；执法方式单一，仅限于行政处罚和罚款，很少用到奖励，没有发挥激励的作用，执法的水平有待提高；生态文明执法技术落后，对珠海市有关土壤污染、化学物质污染、空气污染、农村生活用水污染等缺乏应有的设备和技术，很难在短时期内对其损害程度和危害结果进行量化评估，为行政执法提供依据，存在调查难、取证难等问题。此外，生态文明执法内部监督机制和外部监督氛围还未形成。

　　（三）生态文明的司法保护机制尚未建立

　　由于我国长期以来环境管理主要手段仍然是控制性环境政策，经济和法律手段应用明显不足，重行政救济途径解决，忽视司法制度保护。据我们的初步调查，珠海市民遇到噪音、污染等生态环境问题时，通过诉讼途径解决的不足1%，绝大部分市民选择通过环保局投诉寻求行政救济途径解决。与此同时，珠海市的基层人民法院还没有设立专门的生态环境保护法庭，生态环境方面的案件仍然由民事庭管辖，案件审理的质量不高，结案时间过长。此外，珠海市生态环境公益诉讼机制尚未建立。这种生态环境公益诉讼机制在国外比较成熟，但在我国还处在探索阶段，从而严重影响生态环境司法保护制度的实现。

　　三、创新机制，完善法规，合理选择生态文明城市法治保障路径

　　生态文明城市的建设，要突出法治在生态文明建设中的作用，增强全社会的生态环境法治意识，尤其要提高领导干部运用法治思维和法治方式保护生态环境的意识和能力。为此，要创新机制，完善法规，合理选择生态文明城市建设法治保障的路径。

　　（一）树立现代生态文明法治理念，完善相关的法规制度

　　1.在立法理念上，要摒弃传统的“人类中心主义”价值观，确立尊重生态自然的立法精神。将人类作为生态自然界的一部分，尊重其他生命物种，与其它生命物种共同维持地球生态系统的平衡；要实现生态环境保护关口前移，由经济优先向预防优先转变，逐步实现人与自然、社会的和谐，逐步确立既尊重自然规律，又尊重社会规律，既能促进经济发展，又能维护好生态环境的社会主义生态环境法律体系。^[3]

　　2.要充分利用珠海市的特区立法权，尽快制定相关法规规章。在污染源控制方面，制定《珠海市土壤污染管理条例》《化学物质污染管理条例》《珠海市水污染管理条例》《珠海市环境噪声管理条例》《珠海市机动车辆排气污染物管理条例》《珠海市燃气管理条例》《珠海市公共场所控制吸烟条例》《珠海市污染物排放许可条例》；在生态环境补偿机制方面，制定《珠海市生态环境补偿条例》，明确生态环境补偿资金的来源、补偿的范围、补偿的程序、法律责任，从法律上全面规范生态文明补偿机制的运作。在立法的过程中，为了提高立法质量，必须提高公众的参与度，集中民智，广开立法大门；加强立法协调沟通工作，充分发挥立法咨询专家的作用；积极开展立法后评估工作，科学评估立法质量。

　　（二）创新生态环境执法体制，强化执法监督保障机制

　　建立健全生态执法机构，完善生态建设的监管体制，增强生态建设、资源管理和环境保护之间的统筹协调，强化生态环境执法监管力度：在生态环境执法机构上，组建珠海市生态环境警察分局。

　　1.在生态环境执法机构上，整合现有的分散的生态环境执法队伍，成立统一的执法机构。广东省佛山市已于2014年10月8日组建了佛山市公安局经侦支队环境犯罪侦查大队和顺德区公安局环境侦察中队，负责立案侦查环境污染犯罪行为。我们可以借鉴国外成功经验，整合现有的珠海市城市管理行政执法局、市环保局环境监察支队、市国土资源局土地监察支队、市渔政支队等执法队伍，在珠海市公安局林业分局的基础上成立珠海市公安局生态环境分局，对珠海市生态、环境、土地、水域、海洋和海岛进行综合执法，加大生态环境保护的力度，切实提高珠海市生态环境执法能力。

　　2.在生态环境执法的手段上，充分利用现代信息技术，不断完善网络信息平台，为科学执法提供依据。要通过利用、整合市环保部门已有的排污单位申报数据库、排污收费数据库、信访投诉处理数据库、现场执法记录、环境违法立案数据库、排污口规范化整治情况表等各项日常工作中生成的数据信息，搭建“一厂一档”平台，建立起能对珠海市各排污单位进行有效监察的管理信息系统。通过扩展、延伸，争取逐步将企业建设项目环保审批数据库、环境统计数据库、污染源普查数据库、在线监控数据库、企业污染治理项目情况、环保治理计划、企业年度环保工作总结、污染防治设施运行情况表、环境应急预案情况等数据信息整合进“一厂一档”平台，实现将排污企业历史的、现实的、动态的、静态的数据全面整合的目标，实现管理数据共用、关联信息共享。

　　3.在生态环境执法监督体制上，完善内部监督机制，优化外部监督环境。在内部监督上，建立专项生态环境执法监督体系，重点加强执法责任制度的建设，确保执法的有效进行。在外部监督机制上，扩大公众的参与权和知情权，畅通民众诉求的表达渠道和救济渠道，促进全社会参与生态环境保护。

　　（三）加大司法保护力度，大力推行生态环境公益诉讼

　　按照《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障意见》^[4]（以下简称《意见》）的要求，依法设立生态环境资源专门审判机构、依法审理生态环境资源案件、加大生态环境资源案件执行力度、依法严惩污染生态环境破坏资源犯罪、大力推进生态环境民事公益诉讼。

　　1.尽快设立珠海市生态环境资源专门审判机构。珠海市已确立了“生态文明新特区，科学发展示范市”的战略定位，根据《珠海市环境保护条例》以及《珠海市生态文明建设促进条例》的立法要求，确有必要建立珠海市生态环境资源专门审判机构，为加强环境资源审判工作提供组织保障。珠海市中级人民法院应当在广东省高级人民法院的统筹指导下，根据珠海市的实际情况，设立生态环境资源审判庭。香洲区人民法院和斗门区人民法院也可考虑设立生态环境合议庭，分别审理各自辖区内生态环境案件。与此同时，补充一批既懂法律又懂环境科学的复合型人才，充实法官队伍，为生态环境案件的审理提供人力上的保障。

　　2.依法审理生态环境资源案件。妥善审理与土地、林场、渔业、水、电、气、海岛及海洋等环境资源保护相关的物权、合同和侵权案件，特别要加强对污染土壤、污染水源等环境侵权案件的审理。对于涉及到水库鱼塘养殖、林权及其他自然资源权属的股权转让、承包、联营、出租、抵押等案件，要将保护生态环境和自然资源作为裁判的重要因素予以综合考量。依法确定当事人举证责任，对于因污染环境、破坏生态发生的纠纷，原告应当就存在污染行为和损害承担举证责任，并提交污染行为和损害之间可能存在因果关系的初步证据，被告应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。

　　依法受理生态环境资源行政案件，充分保障当事人诉权。案件审理既要从程序上审查行政机关的执法程序是否合法，也要从实体上审查行政许可、行政处罚等行为是否符合法定标准，特别要加强对行政机关不履行查处违反生态环境资源保护法律法规行为职责案件的审理，督促行政机关依法履职。积极探索生态环境行政诉讼与民事诉讼的合并审理，不断完善生态环境行政诉讼证据规则和法律适用规则。^[5]

　　3.加大生态环境资源案件执行力度。执行过程中积极争取环境资源保护行政执法机关的支持和配合，确保被执行人应承担的行政责任及民事责任落实到位。适当采取限期履行、代为履行等方式实现恢复生态环境的目的。创新执行方式，探索建立环境资源保护案件执行回访制度，密切监督判决后责任人对污染的治理、整改措施以及生态恢复是否落实到位。依法审查环境行政非诉案件，对环境资源保护行政执法机关依法申请人民法院强制执行生效行政处罚决定，人民法院经审查裁定准予强制执行的，应当及时组织实施强制执行。

　　4.依法严惩污染环境、破坏资源犯罪。加大对涉及环境资源保护刑事案件的审判力度，依法严惩污染环境、乱砍滥伐、滥捕野生动物、乱采滥挖矿产资源、非法占用农用地、制污排污、非法处置进口固体废物、擅自进口固体废物等污染环境和破坏资源违法犯罪行为。严厉惩治环境监管失职犯罪。对造成环境污染严重后果的投放危险物质犯罪、重大安全责任事故犯罪，以及受害群众较多的涉众型案件，积极配合有关部门做好善后处置工作，最大限度地维护人民群众的合法权益。

　　5.大力推进生态环境民事公益诉讼。依照民事诉讼法、环境保护法和海洋环境保护法等有关法律规定，充分保障环境公益诉讼原告诉权，及时受理符合条件的公益诉讼。对于负有监督、管理、保护环境公共利益职责的海洋环境监督管理部门等机关依法提起的公益诉讼，以及符合环境保护法第五十八条规定的社会组织提起的公益诉讼，应当依法受理。探索立案沟通协调机制，及时将环境公益诉讼起诉情况通报环境资源保护行政执法机关。

　　依法确定环境民事公益诉讼的责任方式和赔偿范围。人民法院审理生态环境公益诉讼案件，可以根据原告请求判令被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失。探索研究环境公益诉讼的赔偿范围及其与私益诉讼赔偿范围的关系。环境公益诉讼的原告请求被告赔偿预防损害发生或恢复环境费用、破坏自然资源等生态环境造成的损失以及合理的律师费、调查取证费、鉴定评估费等诉讼支出的，可以根据案件审理情况予以支持。探索设立环境公益诉讼专项基金，将环境赔偿金专款用于恢复环境、修复生态、维护环境公共利益；与环境资源保护行政执法机关、政府财政部门等协商确定环境赔偿金的交付使用方式。鼓励从环境公益诉讼基金中支付原告环境公益诉讼费用的做法，充分发挥环境公益诉讼主体维护环境公共利益的积极作用。^[6]

　　参考文献：

　　[1]李志英、王勇华.推进城市生态化建设[J].科技信息（科学教研），2007（28）:305.

　　[2]珠海市人大常委会.珠海经济特区生态文明建设促进条例[EB/OL].http://www.zhrd.gov.cn.

　　[3]杨正华、唐海清.论生态文明城市建设中的法治建设.贵阳学院学报（社会科学版）[J].2010（2）:52.

　　[4][5][6]最高人民法院.关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障意见[N].人民法院报.2014-7-3（04版）.