党的十八届四中全会对全面推进依法治国作了总部署，这是党的历史上第一次专门召开推进依法治国的中央全会，更为重要的是，这次全会立足中国实际，回应各方关切，回答了有关重大理论和实践问题，引起了学界和理论界的广泛关注，并从多方面进行研究。从目前已有的研究来看，涉及中共领导人依法治国思想的成果非常多，而鲜有专门从中国共产党的角度，用思想史的方法深入研究执政党依法治国思想。研究这一思想，最权威的文本就是党的全国代表大会和中央委员会全体会议的文献，因而，从思想史的角度，以中国共产党党代会和中央全会文献为中心，结合各个历史时期的背景，研究中国共产党依法治国思想的形成与发展，从历史的方位把握依法治国的时代内涵、重要意义和基本要求，对于深入学习党的十八届四中全会精神具有现实意义。

　　一、1949-1977年：萌芽与中断

　　早在新民主主义革命时期，在中国共产党的领导下，各革命根据地制定了不少法令，有力地保障和促进了革命事业的发展，这是党早期在局部执政时期开始的治国实践，开始认识到法律在管理公共事务中的作用。不过，革命战争年代，党领导人民主要还是通过发动群众运动，依靠政策来治理。解放战争时期，随着战争的节节胜利，党在法制建设上不断加强，为促进革命胜利和夺取全国政权作了准备。1949年9月，中国人民政治协商会议制定了具有临时宪法性质的共同纲领和中央人民政府组织法，为新中国的成立、国家政权的组织、国家事务管理提供了法律依据。新中国成立后，中国共产党成为全国范围内的执政党，领导制定和实施工会法、婚姻法等法律。这些法律、法规，对巩固新生的人民政权，维护社会秩序和恢复国民经济，起了重要作用。1953年起，毛泽东主持起草新中国第一部宪法，并于一届全国人大第一次会议通过。随后，党领导重新制定一系列法律，初步奠定了中国法制建设的基础。为加强党的纪律，反对党员中各种违法乱纪现象，1955年3月召开党的全国代表会议通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定各级党组织成立监察委员会，代替1949年11月成立的纪律检查委员会，其任务是经常检查和处理党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件。

　　鉴于社会主义改造基本完成、社会主义制度基本建立，1956年9月召开党的八大提出，为巩固人民民主专政、保卫社会主义建设的秩序和保障人民的民主权利、惩治反革命分子和其他犯罪分子，在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全国家法制。同时，党的八大通过的新党章对党员、党组织遵守法律也作出了规定，明确党员的义务包括“严格地遵守党章和国家的法律”，党的基层组织要同一切违法乱纪进行斗争。时任中央政治局委员、最高人民法院院长董必武在党的八大上的发言，对法制工作做了深入的阐述，他指出，违反法制的现象之所以经常发生，有历史根源、社会根源，加之新干部数量很大，而法制宣传教育做得很不够。对此，必须注重法制思想教育，建立法学研究所，改进政法学校教学质量等。可以说，党的八大对新中国成立以来法制建设经验的总结和法制工作的部署是符合实际的，也是正确的，反映了党已经认识到执政条件下法制建设的重要性，特别是认识到随着国内主要矛盾和主要任务的变化，党的领导方式和执政方式也要相应作出调整。然而，这些认识只是初步的。1957年，随着整风运动的发动，“反右派”斗争的严重扩大化，使毛泽东和党中央改变了对国内阶级斗争形势的判断。阶级斗争形势判断的严重化，使党又习惯性地运用革命战争年代屡次使用的群众运动方式来实现目标。从1958年开始，党先后发动了“大跃进”、人民公社化、反右倾等运动。群众运动的后果，必然造成对法制的破坏和忽视，导致法律虚无主义的盛行。1966年开始，毛泽东又亲自领导发动了长达十年之久的“文化大革命”，致使新中国的法制建设出现了大倒退，已经初步萌生的法治思想也被窒息了。

　　初步萌生的法治思想之所以中断，有多方面的原因。既有社会历史方面的，也有群众运动带来的负面影响。但最根本的在于经济社会方面的因素。正如马克思所说：“法的关系正像国家的形式一样”“根源于物质的生活关系”。从唯物史观的角度分析，法制建设被中断，出现大倒退，根本原因在于当时的经济社会结构。高度集中的计划经济体制，公民个人都被纳入到具体的单位体制，国家对社会的全面管控，这种经济社会基础上建立的法制必然是不稳固的、没有根基的。一旦领导人想法发生变化，群众运动被发动，已有的法制建设成果就会受到冲击。

　　二、1978-1996年：恢复与初步形成

　　在经历十年“文革”浩劫后，使中国共产党人深刻认识到法制建设的极端重要性。1978年12月召开党的十一届三中全会，在总结正反两方面历史经验的基础上，明确提出要加强社会主义法制。党的十一届三中全会公报指出，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上。检察机关和司法机关要保持应有的独立性，保证人民在法律面前人人平等。宪法规定的公民权利，必须坚决保障。国要有国法，党要有党规党法。党的各级领导干部必须带头严守党纪。邓小平也指出，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，要用法律形式来确定，它们之间的矛盾有不少要通过法律解决。这表明，党的十一届三中全会重新恢复了党的八大对法制的认识，而且更加认识到法制的重要性，开始转入依法治国的新实践。能否加强法制，党员、干部是否遵纪守法是关键。对此，党从制度上作出了明确规定。1980年3月15日，党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，明确规定党员特别是领导干部必须成为遵守国家法律的模范，必须坚持党纪国法面前人人平等的原则等。

　　1982年9月党的十二大通过新修订的《中国共产党章程》规定：党必须在宪法和法律的范围内活动；党必须保证国家的立法、司法独立负责地工作。党的十二大报告提出，党要领导人民继续制订和完备各种法律，从各方面保证政法部门严格执行法律。要在全体人民中间反复进行法制宣传教育，特别要教育和监督广大党员带头遵守宪法和法律。党的十二大关于法制工作的部署以及党章对党员、干部依法办事的规定，体现了依法治国的基本要求，为新时期法治中国建设奠定了制度基础，也标志着中共依法治国思想的初步形成。

　　改革开放初期，党恢复并确立加强社会主义法制，从党内生活准则、党章等对党员、干部遵纪守法作出规定，并加快制定相关法律，这主要是出于历史的深刻教训。随着农村向城市经济改革的全面推进，商品经济开始发展起来，计划经济时代国家吞噬社会的局面开始改变，社会领域和公民私人空间逐渐形成，这就要求执政党必须寻求新的资源来整合社会、领导国家。这种新的最有效资源，就是制度建设，其最为主要的表现形式就是法制建设。为此，1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，对推进经济体制改革中加强法制建设作出部署，决定提出，法律是国家机构管理企业的手段之一，要加快经济立法。1985年9月23日，中国共产党全国代表会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，提出力争在“七五”期间建立起比较完备的经济法规体系。

　　从社会结构的角度看，法制建设属于上层建筑的范畴。随着经济体制改革的推进，经济基础的变化对上层建筑的政治体制改革也提出了要求。1987年10月召开的党的十三大，在政治体制改革的部署中，对推进法制建设提出要求，指出，社会主义政治体制应当是法制完备的。要加强行政立法。建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，民主和专政的各个环节，都应做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。必须一手抓建设和改革，一手抓法制。法制建设要贯穿于改革全过程。

　　1992年10月召开的党的十四大，确定了经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制。明确要@抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规。党的十四大通过的《中国共产党章程（修正案）》，对民主法制建设的内容作了补充，增加了“加强国家立法和法律实施工作，使国家各项工作逐步走上法制化轨道”这一内容。此后党的十四届中央历次全会都对法制建设作出部署。党的十四届三中全会对建立社会主义市场经济体制过程中法制建设作出具体部署，首次在中央全会文献中提出“依法行政”。党的十四届六中全会提出要用法律手段加强社会主义精神文明建设。

　　三、1997-2011年：正式形成并丰富

　　随着社会主义市场经济体制的加快推进，社会的自主性不断增强，进一步强化了法律在治国理政中的地位和作用，并从根本上决定了党治国方式、执政方式从政策向法治的转型。1997年9月召开的党的十五大提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”，还明确了依法治国的科学内涵。⁰依法治国基本方略的提出，标志着依法治国思想的正式形成，这是党治国方略的重大转型，在我国社会主义民主政治建设上具有里程碑式的意义。党的十五大后，依法治国方略开始在各个领域贯彻。党的十五届三中全会对农业和农村工作中贯彻依法治国方略作出部署。党的十五届四中全会明确国有企业党组织按照党章、工会和职代会按照有关法律法规履行职责，参与企业重大问题决策，支持股东会、董事会、监事会和经理（厂长）依法行使职权，领导和支持群众组织及职工代表大会依照法律和各自章程独立自主地开展工作。党的十五届五中全会提出要重点建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系。

　　2002年11月召开的党的十六大，把“社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”纳入2020年全面建成小康社会的目标，提出发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，并首次明确提出“依法执政”的概念。党的十六大关于党章的修改，增写了“依法治国，建设社会主义法治国家”和“实行依法治国与以德治国相结合”的内容。党的十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制的目标和任务包括完善经济法律制度，全会通过的《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》，明确宪法第十三条修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿”党的十六届四中全会把“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化”作为中共执政的主要经验之一，强调依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。党的十六届五中全会首次在中央全会文献中使用了“法治政府”的概念。党的十六届六中全会明确构建社会主义和谐社会的总要求和原则包括民主法治，强调要完善发展民主政治、健全社会保障等方面的法律法规。

　　2007年10月召开的党的十七大，进一步明确实现全面建成小康社会奋斗目标的新要求包括“依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效”，提出依法治国是社会主义民主政治的基本要求，要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。党的十七届三中全会提出要加强农村法制建设，推进农村依法治理。

　　在以邓小平、江泽民、胡锦涛历届中国共产党人的努力下，到2010年，党的十五大提出的形成中国特色社会主义法律体系的目标顺利实现。据统计，从1978年到2010年，共制定宪法和现行有效法律共237件，行政法规690多件，地方性法规8600多件，社会主义建设各个方面总体上做到了有法可依。这为建设法治国家提供了重要保证。

　　四、党的十八大以来：全面推进依法治国

　　在新的历史起点上，2012年11月召开的党的十八大，进一步明确全面建成小康社会的新目标包括“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高”。提出要全面推进依法治国，强调法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。具体任务包括：完善中国特色社会主义法律体系，推进依法行政，进一步邂化司法体制改革，深入开展法制宣传教育，提高领导干部法治思维和法治方式，健全反腐败法律制度等。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出了建设法治中国的任务，强调要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

　　2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，直面法治建设领域的突出问题，立足法治建设实际，明确了全面推进依法治国的路线图，回答了党的领导和依法治国的关系等一系列重大理论和实践问题，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出全面部署，有针对性地回应了人民群众呼声和社会关切。全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。实现这个总目标，必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。这次全会，不仅在理论上回答了有关重大问题，而且在实践上对全面推进依法治国作出了部署。

　　综上所述，中国共产党依法治国思想是在治国理政的实践中逐步形成的，是对治国理政经验的深刻总结。改革开放以来，党在总结正反面历史经验教训的基础上，更加坚定了推进法制的决心。在确立和推进社会主义市场经济体制过程中，随着市场经济的发展，社会领域和个人空间开始成长起来，法治的内在需求和动力不断激发。为适应经济社会发展的形势，党的十五大正式提出依法治国的基本方略，标志着中共依法治国思想的正式形成。在推进社会主义法治国家建设实践中，党对依法治国的认识更加丰富和深刻，党的十六大提出要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，党的十七大提出依法治国是社会主义民主政治的基本要求，党的十八大强调要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。党的十八届四中全会对全面深化改革作出总部署，回答了有关法治的一系列重大问题，党依法治国思想进一步丰富，标志着法治中国建设开始进入新阶段。