官僚制曾经适应了近代公共行政的发展，提高了组织效率，是一种理想的组织结构设计，为公共行政造就了专业化的行政人员队伍，大大提高了行政效率。然而，官僚制这种组织设计，在发挥积极作用的同时，也表现出明显的弊病。如过于拘泥形式要求与规则至上所造成的“官僚主义”，层级节制所带来的组织沟通不畅与困难，过于追求一致性与理性而扼杀了行政人员的学习创新能力，从而妨碍了行政人员的主体性发展，降低了行政组织的效能等等。但是，无论是“摒弃”或“突破”官僚制，都只能建立在对官僚制深刻理解的基础之上。

　　一、近代官僚制的“理想破灭”

　　官僚制具有职责分明，层级节制，合理分工的特点，适应了近代社会的发展需求，为公共行政造就了专业化、理性化的行政人员队伍，确保了行政工作的一致性、稳定性与高效性，正是在这个意义上，韦伯把官僚制称作为理想的行政组织。然而，官僚制这种组织设计，也有其明显的弊病，如过于拘泥形式要求与规则至上所造成的死板，不变通与组织低效能等等。于是，由于官僚制所带来的现实困境，以及官僚制与行政人员之间的紧密联系，人们开始使用“官僚”一词来表示内心的强烈感情——一种类似不满与批评的感情，此时，“官僚”开始含有“官僚主义”“官僚习气”“官僚作风”的意义，具有明显的贬义色彩。

　　在因“官僚”而让“官僚制”招致批判的时候，有学者力主“为官僚制正名”，指出，在人们责怪官僚们的“繁文缛节”时，人们应该记得“自从19世纪以来产生的繁文缛节并不能说明官僚体系没有效率或是失败，它更多地说明了政府所处的一个困境的本质：不得不出于很多原因，为很多人，去做很多事情。”而在人们责怪官僚们不接听电话时，则是因为“绝大部分官僚都不是整天坐在办公桌前。如果这样，那也是在利用计算机工作，而不是在翻看报纸，而且如果你想致电他们，他们也许正在办公室的某个地方与其下属开着会议，或者正在办公楼外与社团领导人谈话。”其中的难处，或许，正如学者库柏所指出的，“官僚制的优点也可看作缺点”，或者说，官僚制具有“正功能”与“负功能”两个方面。

　　蓝志勇教授在《行政官僚与现代社会》中指出，由于官僚的存在与运行必须要依赖于现代社会的条件，官僚在本质上是一种现代社会的独特现象。一方面，货币经济的发展为扩大的商品交易与固定的薪俸支付提供了客观的保障，人们通过职业化的工作，可以定期地获得工资收入，所得的工资收入又可以到市场上买到任何的生活必需品，从而激励他们勤勉的投入到职业追求之中，这就为职业化奠定了深刻的经济基础；另一方面，工业化大生产已经促成了人们经济理性的生成，而官僚制的技术化与高效率的工作追求则有效地保证了经济理性的实现，适应了现代大规模组织的管理要求，通过管理的非人格化手段与严密的规则体系，大大减轻了行政过程中的个人随意性，极大地提高了行政工作的效率，从而极大地改善了社会的管理与控制能力。再就是，由于官僚制十分倚重规章、文件等文档性资料，这就要求行政人员必须是训练有素的，必须是受过良好的文化教育的，而这在不发达的传统社会是不可能的。但是，工业文明已经促成了教育的普及化，这就为拥有一支专业化的、受过正规训练的行政人员队伍提供了现实可能性。

　　官僚制是一种适应现代社会的组织模式，它造就了行政人员的专业化队伍。虽然，行政人员在官僚制中发挥着重要的作用，有力地促进了自由、平等、公平等现代价值的实现，满足了专业化、理性化的职业追求。然而，官僚制却不能满足行政人员的主体性要求，也不能为行政人员的自由而全面的发展提供充分的空间。其原因就在于，在官僚制中，制度、规章与法定职责的重要性永远要排在行政人员的主体性之前，或者说，相对于制度、规章而言，行政人员的积极性永远是受压抑的，行政人员的主体性永远处于次要的地位。而且，官僚制中严密的规则体系虽然有利于实施非人格化的管理与控制，力促行政工作的高度一致，贯行着相同事件相同处理的理性化与高效性原则，但同时也严重压抑了行政人员的自主性与创新性。同时，官僚制中层层节制的权力体系虽然有利于命令与决策迅速地上通下达，但僵死的程序与过分的节制有时反而会贻误了事件处理的良机，从而造成了新的不民主与不效率问题，特别是在如今这个不确定性与复杂性日益增强的时代，官僚制的这种弊病更加明显。

　　官僚制组织往往会背离其作为负责任体系的设计初衷。一方面，经常的、严密的被控制思维，造就了行政人员的机械式工作，扼制了他们争取工作创造性完成的努力，不利于培养他们的工作主动性。另一方面，责任从来都是十分复杂的，仅仅依靠外在的强力控制除了会引致人们对其厌恶与排斥之外，绝对达不到促使人们承担主动责任的效果。再就是，官僚制中职权、职责的明确化方式并不足以保证责任的落实，反而由于职权的条块分割造成人们相互之间的责任推诿与责任冲突，从而出现“缺位、错位、越位、虚位”等由于职责不清而出现的争功诿过局面，在最终意义上不利于责任的承担。

　　官僚制所做出的祛除价值巫魅的理性化努力，使得近代刚刚开启的人类自由发展的曙光再次遭遇了遮蔽。官僚制的理性化在保持行政人员行为一致性的努力中，压抑了行政人员作为一个成年人的自主性与个性化的追求。在这个意义上，官僚制在拒绝私人感情与个人好恶等非理性因素的努力中，并未能达到使其远离私情关系考虑的境界。同时，这又是与人的主体性地位的要求不相称的，人作为社会的主体，绝不能只是满足于手段的、工具的地位，而是要成为目的本身。这就要求我们在社会发展中注意把人当做人来对待，尊重个性的差异化与多样化，引导人们追求生活与工作所带来的乐趣。

　　二、超越“官僚制”的愿景

　　官僚制的优点在实践中往往会转换成缺点的原因是，官僚制的体制设计所适应的是一个相对稳定的社会环境，局限于相对封闭的组织形式之中，很少或没有考虑到面临环境变化时的适应问题。如果说，在韦伯提出官僚制组织时，适逢工业社会的形成期，社会需求还相对单一，组织任务还相对简单的话，官僚制还能够表现出其与较大规模的组织之间的相适应性，从而发挥着官僚制组织的优点。然而，从上世纪末开始，随着世界迅速发展时期的到来，社会的不确定性与高复杂性特点越来越明显，官僚体制也正在走向穷途末路，一种摒弃官僚制、改革官僚制，或是超越官僚制的愿景正逐渐变得更加清晰与明确。

　　无论是从组织的内适应或是外适应的角度，官僚制自身所具有的缺陷都决定了其终将被无情抛弃的命运，而导致官僚制崩溃的根本原因就在于它无法适应变化了的环境要求。如今，科学技术获得了迅速的发展，组织环境的变化速度超乎人们的想象，随着全球化与信息化的发展，组织自身的发展也到了十分庞大的程度，其中的异质性与复杂性已远远走到了传统官僚制的常规性控制范围之外。与此相应的，人类自身也取得了相当的发展，人们不再满足于受控制、受摆布的命运，而是开始拥有了健全的、全面的自我发展要求，并热情地追求着自由、民主、平等等价值理想；他们不再沉溺于衣食住行的生活满足，而是对自己的职业生涯怀有强烈的归属感与自我实现的激情；“组织人”在官僚制中绝不可能是非人格化的，而是个性鲜明的，富于差异性的，他们总是拥有着复杂多样的工作动机。正如唐斯在《官僚制内幕》中所分析的那样，它们一般包括：权力、金钱收入、声望、便利、安全、忠诚、源自于工作本身的成就感、愿意为特定计划负责任的承诺，以及为公共利益服务的良好愿望等。

　　官僚制组织的适应能力毕竟是有限的，它比较适应于相对稳定的、常规化的组织环境，所以，在面临着激烈变革的社会需求时，对官僚制的摒弃与超越已经迫在眉睫了。正如学者库柏所指出的那样，“虽然官僚制目前仍是大规模组织的主要形式，但是它面临着一个十分严重的、关系到长远发展的问题，即许多使官僚制成为一种理想组织形式的优点正在或已经失去了先前的重要意义。即使我们的公共官僚组织运作得非常好，但它们也无法适应20世纪90年代及21世纪的环境。”③或者说，组织环境的变化，已经提出了组织变革的时代要求，已经使得官僚制的时代合理性成为过去，而历史的局限性却使得其存续的空间一再地缩小，仅仅依靠支离破碎的改进或细枝末节的修剪已经不再能够为其提供充裕的苟延残喘空间，时代呼唤着一次彻底的、根本的组织变革的洗礼。

　　三、组织变革的前景

　　对组织通俗的理解就是，它是一个目标实现系统。在现代管理学中，特别是自杜拉克在《管理实践》中明确提出“目标管理”的概念之后，无论是在私人企业还是在公共部门的管理中组织目标都得到了充分的重视。组织目标的不同决定了组织之所以为组织而区别于其它组织的根本，还决定了组织能够采用什么样的组织结构而不能采用别的组织结构，从而决定了不同类型的组织之间管理的不同。因而，随着组织环境的改变，必然地提出了新的组织目标，这就要求组织变革，组织管理与组织结构的变革。因此，组织目标绝不是固定不变的，它是随着社会环境的变化而发生变化的。在高复杂性、高不确定性的组织环境中，组织目标将是一个持续的、互动的生成过程；组织结构也将是一个富于流动性的、开放性的变化过程。

　　在未来的社会中，组织结构对环境的外适应能力将得到更加突出的发展。曾有许多学者对简单、灵活的组织结构进行了研究，有人认为，顺应环境的变化，未来组织的发展趋势将是“一个由灵活的、网络化的组织所构成的全球经济，一个由信息技术和各种劳动力推动的全球经济，需要组织发展与组织运作关系更加紧密，在技术上更具可行性、周期更短、更加革新和学习导向化、更加内部自律、能适应更多不同观点客户的需要、更跨文化性以及对价值的判断更为明晰。”而组织学家本尼斯在《垂死的官僚制》一文中，也基于对官僚制弊病的批判与反思，主张未来的组织结构必将是有机适应型的，一方面，在机构设置上，具有较强适应力的临时系统将得到迅速的发展，而机构的增设中也将更加突出问题导向；另一方面，在人员配备中，将更加依靠专业人员的群体性作用；再就是，在工作任务的安置上，将是有机的、灵活的，而不再是机械的、固定的，在具体的工作中，更重要的是人们完成任务的能力，而不是预设的职位，即谁有能力解决问题，工作就由谁来负责。

　　组织的结构变化又决定了组织管理的变化。传统官僚制一般比较倚重规范所提供的强制性秩序。这里的规范与秩序一般都是预先设立的，往往游离于组织运行的实际需要之外，能够适应相对稳定的、常规化的组织管理，却远远不能满足未来的变动性、开放性组织管理的需要。其实，从人际关系学派的研究者那里人们早就已经认识到，组织不仅是一个抽象的经济,技术系统，更是一个具体的社会系统。组织目标的实现有赖于社会利益、组织利益以及组织个人利益之间的持续互动。虽然组织总是力图排斥与压抑组织成员拥有组织目标之外的私人考虑，但“正如可以假定一个组织或一个集团的成员拥有共同利益，他们显然也拥有不同于组织或集团中其他人的纯粹的个人利益。”因而，任何组织目标都要来源于社会利益的考虑，又有赖于组织个人的认同与努力。

　　然而，无论是组织结构的变化，还是组织管理的发展，最终都要通过“人”这个主体才能实现，因此，惟有人的能力与素养才是保障组织变革顺利进行的关键。组织管理主要是针对人的管理，而不仅是对事的管理。但是，在传统的官僚制组织中，总是过于看重事情本身，反而忽略了至关重要的人的主体性，妄图以严格的程式化、高度的一致性去消灭个体的差异性与能动性。在高不确定性的未来组织环境中，无疑将更多地依赖于组织个体的主动性，将彰显人的自由而全面的发展向度，与此相应的，管理也将呈现出多元化、多样化的特征。“在整个工作场所中，不同的人要用不同的方式来管理；而同一群人在不同的时候，也要用不同的方式来管理。越来越多的‘员工'需要被当作‘伙伴'来管理,合伙关系的定义就是所有伙伴都是平等的。也因为这种‘合伙’关系，伙伴不能被使唤，他们需要被说服。”受尊重的组织个体将不再是孤立的、支离破碎的正式角色的承担者，而总是主动的以“合作”取代消极的“协作”。

　　保持未来组织具备较强的内适应性的根本方法就是以“合作”取代“协作”，其原因正如福山指出的，“最高的经济效率不一定能由理性的利己行为来达成，反而由个体所组成的群体共同努力才容易达成，原因是这些社会成员之间存在着共同的道德观，使他们合作起来更见效率。”合作将大大不同于传统官僚制中人们之间的协作，合作是以组织成员的参与和认同为基础的，协作则偏重于客观的、分立的科学化的职责设计体系，而无视组织成员的能动性。而积极的参与和认同将促使组织成员产生“他我”的意识，从而增强信誉的重要性。毫无疑问地，在合作关系的生成过程中，信任将代替敌视或漠视而成为重要的组织整合机制。

　　提高未来组织外适应性的秘诀则在于持续的组织学习。与后工业社会的信息化、知识化要求相适应的，将是“学习、学习、再学习”，通过学习才能保证组织持久的创新性与竞争力，通过学习才能保持组织成员的能力与素养的适应性。“身处一个充满复杂性、惊奇、欺骗性和模糊性的环境，人们很难从中吸取教训，从而能够在今后的工作中引以为鉴。在这个混沌程度不断增加、变化迅速的环境中，为了生存，现代组织必须能够更好更快地学习。”总之，组织学习最终都要落实到组织成员的个体学习上。同时，学习将不再局限于具体经验与单纯知识的学习，而是要着重于提高组织成员应对与处理高不确定性的、高复杂性的事件的能力，使他们能够掌握具备驾驭信息与知识的能力，而不仅是操作计算机或通过其它的技术手段去提高工作效率的能力。