一、新型城镇化对于推动城乡发展一体化的积极效应

　　（一）新型城镇化有利于人口的互动交流

　　过去我国农村劳动力的主要流向是国内大中城市和东南沿海城市。据广东省公安厅的统计数据显示，广东现有流动人口2871.4万，占全国流动人口的13%，居各省份之首。而珠三角更集聚了广东省96.2%的流动人口。大量农村富余劳动力集聚少数几个城市，不仅给大中城市带来了诸如交通拥挤、人口膨胀、环境污染等“城市病”问题，也给农村带来了农业的边缘化、农村的空心化和人口的老龄化等新“三农”问题。就地城镇化，一方面可以解决大中城市人口膨胀带来的一系列问题，同时也节约了社会成本。建设部调研组在《农民工进城对城市建设提出的新要求》的报告中称，每新增一个城市人口需要增加市政公用设施配套费小城市为2万元，中等城市为3万元，大城市为6万元，特大城市为10万元（不含运行和管理成本）。当然，农业转移人口就地转移也避免了长途跋涉、背井离乡，以及由此带来的“候鸟式”迁移、农村留守人口等问题。

　　（二）新型城镇化有利于土地资源的优化配置

　　由于过去粗放型的城镇化模式，尤其是一些地方盲目的“造城运动”，使得建设用地规模不断扩大，“土地红利”逐渐萎缩，土地资源日益紧缺，地价、房价也不断攀升。据统计，2010—2012年，全国建设用地年均增加953万亩，其中城镇建设用地年均增加515万亩。城镇土地开发强度不断提升，资源约束越来越趋紧，但农村却有大量土地处于闲置状态，尤其是宅基地住房容积率过低，利用效率不高，造成了极大的浪费。据统计，目前我国2亿亩农村宅基地10%-20%是闲置的，部分地区闲置率甚至高达30%。同时，随着农村人口的大量流出，土地抛荒、丢荒的现象越来越普遍。因此，党的十八届三中全会就明确指出，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益”。城镇化的发展，一方面，有利于农村富余劳动力从土地的束缚中解放出来，集约高效利用土地；另一方面，有利于优化配置土地资源，解决当前各大中城市土地资源紧缺、地价房价上涨难以遏制的现状。

　　（三）新型城镇化有利于农民收入的普遍提高

　　农民收入的增加主要来自两个方面：一是留守农村农民农业收入的增加；另一个是外出打工农民非农产业收入的增加。自1985年以来，农民收入始终处于缓慢增长和徘徊阶段，“增产不增收”成为一种不合乎常理的常态。目前，中国人均耕地面积只有1.38亩，仅为世界平均水平的40%，致使农业经营缺乏规模。同时，农业生产还受到各种自然风险和市场风险的影响。尤其是市场风险，目前市场上种子、化肥、农药价格上涨，部分农田基础设施年久失修，人工成本、耕种成本的上升，农民农业收益缩减。尽管国家减免了农业税，并配合以多项惠农政策，但农业投入和产出基本持平，农民生产积极性不高。城镇化的推进一方面有利于整合农村土地资源，发展适度规模经营，提高土地的产出效率和农业劳动生产率；另一方面城镇二、三产业的发展，吸附了农村富余劳动力，提升了非农产业收入。据初步测算，随着我国城镇化的推进，每年可以为农村提供1亿多个就业岗位，为农村增加7000亿元以上的非农业收入。

　　（四）新型城镇化有利于农业现代化和农村经济的发展

　　城镇化就是要促进经济发展中各种要素空间聚集与重新分布的过程，通过回波效应使得生产要素向城市集中；通过扩散效应，辐射带动农村经济的发展，从而打破了城乡各种资源要素流通的障碍，实现城乡经济社会资源的合理流动，达到城乡经济效益的最优化。城镇化是农业现代化的加速器，也是农业现代化的必然要求和条件依托。首先，城镇化有利于转移农村富余劳动力，减少农业人口，改善农产品供求关系，提高农产品的价格，促进农业的良性发展。其次，城镇化有利于农业部门调整不合理产业结构，增加农业投入，提高生产流通的组织化程度和农业的经济效益，完善农村市场和农业服务等社会化体系，使农业生产多样化，提高农业收益。再次，城镇化有利于拓展农产品前后产业链发展空间，增加农产品附加值，为农业产业化向深层次的发展提供载体，扩大农产品市场空间。最后，城镇化有利于整合土地等农业生产资源，加速生产要素流转，推广先进生产管理技术开发应用，提高农业生产效率，增强农业竞争力。

　　当然，城镇化的发展，也有利于提高农民素质，转变农民传统的思维和生活方式，激发他们的生产积极性和创造性。同时，降低了市民化的成本，减轻了大中城市承载的过重负担。最重要的是可以让农民洗脚进城，分享我国城镇化和现代化的成果。

　　二、城乡二元结构掣肘新型城镇化发展

　　由于我国城乡二元体制的长期顺延性，以及粗放型的城镇化发展模式，“旧病”又添“新伤”，更进一步阻碍了我国新型城镇化的发展和城乡一体化发展进程的推进。

　　（一）户籍制度门槛过高的阻力

　　1958年我国颁布的第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度。“按照户籍制度将全国人口分为农业人口和非农业人口”。户籍制度的确立，像一堵无形的高墙，将人们泾渭分明地分成了农民和市民，城乡之间的人口流动长期处于凝固状态。随着我国经济社会的不断发展，户籍制度对人们的束缚与制约虽然在某些方面有所减弱，但长期的二元经济社会结构在事实上已经造成城乡居民在知识文化、能力素质、价值观念以及生活方式等诸多方面存在的显著差别，再加上城镇之中各种正式与非正式制度的影响，都直接或间接导致了农村富余劳动力进入城镇之后无法很好与城镇有机融合，游离于城镇和农村之间，扮演着“农民”与“市民”的双重角色，在二者之间处于非常尴尬的“边缘化”状态。据统计，2013年全国农民工总量达2.69亿人。可以说，“农民工”是计划经济体制向市场经济体制转变过程中的“混血儿”，是城乡差别在城市的缩影。

　　（二）土地制度改革滞后形成的顾虑

　　随着城市化、现代化进程的加快，大批农民涌向城市，但对土地依然很依恋，尤其是老农，这种情节可谓根深蒂固。必须要把农民从土地的依附中解放出来，才能真正转化为市民。由于过去粗放型的城镇化发展模式，使得许多城市的开发强度过高，建设用地资源日益紧缺，土地增值收益巨大，但大多数农民却无法公平地分享。原因在于一些地方以虚妄的公共利益为由，强制或不公平地征收征用农民土地，从低征高卖中获取价格差，以地生财，严重侵犯农民土地和财产权益。尤其是在被征地农民的补偿问题上，一些地方降低标准，甚至截留、挪用补偿款，损害了农民利益。据了解，我国一些地方征一亩地仅补偿给农民3-5万元，而土地拍卖后，每亩收益可达到几百万元。因此，2011年中央农村工作会议就指出，“不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例”。党的十八届三中全会也指出，要“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权”。

　　（三）粮食安全问题构成的挑战

　　随着我国城镇化步伐的稳步提升，农村的青壮年和文化程度较高的劳动力大量流出，留守在农村的大都是年老体弱、文化层次较低的人群。他们的农业生产经营能力有限，也束缚了农业的发展前景。虽然，近年来我国的粮食产量持续走高，2013年粮食产量更达到了60193.5万吨。但这一增长是以减少粮食以外的农产品种植面积和生产能力为代价的，是以粮食以外的农产品自给能力降低和进口量增加为代价的。据统计，2012年我国农产品进口额达1125亿美元，进口依存度己达14%，大约相当于6亿亩耕地的产出量。原因在于粮食作物的效益比不上经济作物的效益，所以，规模化、集约化的土地发展经济作物的趋势越来越明显，如果任其发展下去，粮食安全的隐患将日益凸显。因此，2013年中央经济工作会议指出，“要切实保障国家粮食安全。必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全”。

　　（四）进城就业机会不公带来的局限

　　城镇化一个关键的问题就是农民如何在城镇生存下去，如何维持生计的问题。但由于户籍制度的差异和受教育程度不同，使得城乡劳动力就业机会不公，城乡就业质量差距较大。据《2012年我国农民工调查监测报告》显示，目前进城农民工中，文盲率占1.5%，小学文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中文化程度占13.3%，中专及以上文化程度占10.4%。同时，农民在城市举目无亲，社会交往单一，获取就业资源的渠道有限。目前进城农民工中，从事制造业的比重最大，占35.7%，其次是建筑业占18.4%，服务业占12.2%，批发零售业占9.8%，交通运输仓储和邮政业占6.6%，住宿餐饮业占5.2%。且存在“同工不同酬”、拖欠工资等问题。因此，中央城镇化工作会议指出，要“推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。

　　（五）城镇住房成本高昂形成的限制

　　居住需求是迁移人口的第一需求，但目前城市商品房高昂的价格是农民城镇化的又一阻力。据国际货币基金组织（IMF）数据显示，以房价相对薪酬来考量的全球十大最不可负担的房地产市场中有七个都在中国。其中六个中国内地城市的一手住宅均价分别为：上海28265元/平方米，深圳27135元/平方米，北京27439元/平方米，广州16703元/平方米，天津10333元/平方米、重庆7984元/平方米。以房价和工资的比率来看。目前中国各大中城市房价工资比普遍都在100倍以上，而纽约一间公寓价格的中列数只是一个普通家庭年收入的6.2倍多。另据人力资源和社会保障部的一份调查显示：55.12%的农民工认为在城市工作生活的最大困难是“没有住房”。因此城镇化的推进，必须要探索和加强住房保障制度的改革，以满足和适应进城农民对住房的需求。

　　（六）相适宜社会保障制度构建的疑虑

　　改革开放以后，从中国农村走出来的“农民工”群体，为城市建设和城市经济发展做出了重要贡献。但由于户籍制度的隔离和受自身能力、素质的限制，使得他们只能在城市从事一些最脏、最苦、最累、最危险的工作，且工资待遇与城镇化职工却相差较大。据统计，2012年末，外出农民工人均月收入水平只有2290元。收入水平较高的是交通运输仓储邮政业和建筑业的农民工，人均月均收入也只有2735元和2654元。劳动安全条件极差，发生职业病和工伤事故的比例高。目前外出受雇农民工与雇主或单位签订劳动合同还不到半数，由此导致不法企业随意克扣工资、欠薪逃匿等事件层出不穷，农民工权益受到损害的事件频繁发生。截至2012年，农民工参加城镇职工养老、工伤、医疗、失业和生育等五项基本社会保险的比例仅为14.3%、24.0%、16.9%、&4%和6.1%,参保率仍较低。因此，党的十八届三中全会指出要“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”等配套制度。

　　（七）地方财权事权不统一造成的威胁

　　城镇化发展需要地方大量社会成本的投入，包括加强城镇基础设施建设的成本、城镇公共管理的成本、社会保障的成本、随迁子女教育的成本、保障性住房的成本等等。根据中国社科院发布的《城市蓝皮书》（2012）指出，今后20年内，中国将有4亿—5亿农民需要实现市民化，仅解决社会保障和公共服务，农民工市民化的成本至少人均10万元。。如果单纯依靠地方财政来推动，其负担和压力可谓之大。且自1994年分税制改革后，我国各级财政基本呈现“中央财政集中过多，省级财政基本满意，地级财政过得去，县级财政很困难，乡级财政基本上靠收费”的局面。在这种情况下，城镇化的发展主要是地方政府通过各种“非正式”的收入自主权，即依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。据国土资源统计的数据显示，2013年全国土地出让收入总金额达4.1万亿元。国务院发展研究中心的一份调研报告显示，一些地方土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。因此，必须要建立相应的成本分担机制。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》也指出“各级政府根据基本公共服务的事权划分，承担相应的财政支出责任，增强农业转移人口落户较多地区政府的公共服务保障能力”。

　　三、新型城镇化推动城乡一体化

　　城乡一体化，要依靠两个方面的努力来实现。一方面要继续坚定不移地推进新型城镇化发展，做到以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承，保证城镇化质量稳定提升，进而辐射带动农村。另一方面，要进一步增强农村的内生动力，与城镇化发展形成“双轮”驱动，最终实现城乡一体协同发展的目标。

　　（一）依托新型城镇化，辐射带动农村发展

　　1.城镇化的核心在于“人”的城镇化。长期以来，我国在城镇化和工业化的发展过程中，过于偏重经济发展而忽视社会的发展，过于重视“物”的增长而忽视“人”的全面发展的问题。新型城镇化即是要以人的城镇化为核心，突出人在城镇化进程中的“目标主体”“价值主体”“动力主体”“责任主体”等多重主体性地位。因此，一方面要按照以人为本的原则建设城镇、发展城镇经济，加强城镇基础设施建设，增强城镇公共服务能力，健全社会保障体系，提高城镇运行效率，以增强城镇的承载力和吸引力。尤其要推动农民工市民化，让他们平等地享有所在城镇居民享有的社会保障、公共服务和政治权利。同时，也要充分尊重农民意愿。群众要不要进城、进哪个城、何时进城，都要让群众自主选择，避免出现农业转移人口“拉进城”“被落户”“被上楼”“被城镇化”。

　　2.城镇化的关键在于产业支撑。城镇化的实质是由产业集聚所引致的人口、资本、技术、管理等生产要素向城镇的集中，产业集聚在城镇化过程中起着至关重要的作用。没有产业支撑的城镇化，没有工业化基础的城镇化，就是“泡沫城镇化”“过度城镇化”，其结果就可能是掉入“拉美陷阱”之中。在三大产业当中，第一产业的发展为城镇化提供劳动力、产品、资本和市场贡献，第二产业的发展，尤其是工业化为城镇化发展及第一波城镇化浪潮的根本动力和重要经济基础，第三产业的发展和高级化则是城市发展及第二波城镇化浪潮的重要推动力及城镇结构优化与转型的经济基础。如果说工业化发展所带来的是城镇化外延式量的扩张即城镇规模的扩大和城市数量的增多的话，那么第三产业发展所带来的则是城镇化内涵型质的发展即城镇软硬件设施的完善、城镇功能的健全和人民生活水平的提高。因此，各地要根据自身的资源禀赋，以加快转变经济发展方式为契机，坚持先进引领、优势支撑、传统提升、新兴转型、特色取胜，构建起现代产业体系，打造产业竞争优势，以增强新型城镇化的发展动力。

　　（二）增强农村内生动力，实现城乡发展一体化

　　1.加快农业现代化。农业现代化是工业化、城镇化发展的基础，农业为工业提供原料、劳动力与发展资金，同时为城镇化供应农产品，提供大量剩余劳动力。改革开放以来，我国农业经济得到了迅猛发展，但与发达国家相比，无论在速度上、规模上、还是在效益上，都存在着不小的差距。在经营形式上，我国一直还延续着小规模、分散经营的家庭生产模式，由此也带来了劳动强度高、生产效率低等问题。因此，必须转变农业发展思路，走农业现代化的道路。要进一步调整农业结构，优化产业布局。加快农村土地流转，实现土地规模化、集约化，为发展现代农业奠定基础。党的十八届三中全会也指出，“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。加大财政支农扶农力度，落实各项惠农政策。培育新型农业经营主体，利用现代科技，推动农业机械化、标准化、产业化、市场化。要依托农业龙头企业带动，来提高农业综合生产能力、农产品竞争能力。要积极发展生态农业，建设各种生态农业基地和无公害农产品生产基地，形成集农业生产、科教、休闲、娱乐、观光、休养一体化的生态观光农业园。

　　2.增强农民素质化。发达国家发展经验表明，受过较多教育的农民比受到较少教育的农民有更高的意识从事非农业生产活动，而且更能适应非农就业的要求。因此，建立有文化、守法律、懂技术、会经营的新型农民是加快城镇化进程的关键。首先，地方政府要加大财政投入力度。一方面要加强基础教育设施的建设，另一方面加强师资队伍建设，确保在普及九年义务教育的基础上，大力发展中等教育，引导农村教育与市场化接轨。其次，要大力发展职业教育和成人教育，充分利用农闲时间或都是夜校等多种形式来提升农民的文化水平。再次，要加强农民的法律意识、道德规范意识。要以群众喜闻乐见的形式来进行法律普及，要以行之有效的方式引导他们规范自己的行为道德。再就是开展多种形式的科学技术培训和职业技术培训。一方面让农民掌握一门实用的科学技术，运用到生产过程中，增加农民收入；另一方面进行非农技术的培训，拓宽外出的就业渠道。最后，加大农民市场经济意识的掊育，引导农民创办或者组织农民参与各种专业化的组织。