广东汕尾市是1988年经国务院批准设立的地级市，汕尾市城区（随原海丰县、陆丰县合并为市）是1988年设立的县级区。城区是汕尾市唯一的市辖区，是汕尾市委、市政府的所在地，也是汕尾市的政治、经济、文化、教育、医疗、商贸中心。城区下辖捷胜、东涌、红草三个镇和香洲、新港、凤山、马宫四个街道办事处。城区作为一个地级市的城市中心，理应是该市的政治、经济、文化、科教和商贸中心，能够引领、带动和辐射周边县市。然而，汕尾市城区与此要求差距较大，城区规模过小、城市功能不完善、集聚效应弱，制约着汕尾的发展。

　　一、汕尾市城区发展的体制困境

　　长期以来，汕尾市与城区体制不顺，存在城区政府主体地位不明确、市与城区权责利不对等、职能配置不合理、行政执法不独立、运行机制不畅等体制问题，严重制约着城区的经济社会发展，制约城区发展战略的实施。这种体制上的障碍具体表现在城市建设管理、经济发展、市场监管、社会管理、公共服务等方面。

　　（一）城区主体地位不明，职能配置不合理

　　现行体制下，区政府应有的职能权限不到位，功能不健全，城区缺少规划、国土、环保等重要职能部门设置，造成城市建设管理缺乏自主权，指挥协调不灵，管理不到位。城区政府在治安管理、应急管理、交通管理、维稳工作等缺乏自主权和独立性，权责不对等，以致城区无法全面发挥县级政权的职能作用。其一，在城市规划与市政建设方面。在城市规划中，市设独立的规划局，市区规划权属市规划部门，城区没有规划职能，规划与建设脱节。由于区政府不是规划委员会成员单位，对规划过程中一些具体问题、细节问题无法提出建议意见，引发不少矛盾。如对各种违规违章建设城区政府无能为力，许多城建遗留问题无法解决。在市政基础设施建设中，市与城区经常在20米以下的道路建设问题上扯皮，市总想把小路建设推给区政府。其二，在城市国土管理方面。由于城区没有国土资源管理部门，但对违法用地、乱占土地行为及省、市土地执法检查中则要求按属地管理原则，要区、镇两级政府落实管理。国土规划和审批权都归市局，解决城市发展过程中引发的征地、赔偿、留成地等纠纷问题又没有职权，一些纠纷问题未能及时解决在萌芽状态，商业用地和工业用地没法保证，城区一些优质招商项目被迫搁浅。其三，由于城区没有城管部门，城市管理不到位，靠市城管局10多人管理城区，力量过于单薄。

　　（二）城区财权与事权不匹配，责、权、利不对称

　　由于汕尾市经济实力不强，市、区两级在人财物的划分上贫富不均，市凭借行政优势，上提财权、下压事权，而市辖区往往处于弱势地位。在现行体制下，市政府上提财权、下压事权的空间很大，而城区财源结构单一，财政处于“小斗进，大斗出”的尴尬境地。首先，城区财权财源小。目前，在税收分成方面，市、区按6:4比例分成，但城区承担着市区内的教育、社保、科技、文化、卫生和环保等大量的公共事务，支出大。目前，城区土地出让金收入上缴市财政，城区不能支配，城区还要分担市政部分建设资金。在城区征收的多种税费只有部分拨归城区使用，区级财政压力越来越大，城区财力严重不足，属于典型的“吃饭”财政，制约了对本地区公共品的投入。其次，城区公共事务支出负担重。一是教育支出负担重。

　　建市以来，市直管的学校起初只有市实验小学，加上后来增加的两所，一共3所学校。目前市直学校的学生只有近8000人，城区直属学校有8万学生，而在城区征收的教育费附加仅有51%拨归城区使用。城区担负着市区基础教育的任务，区财政也只能保教育工资，无力投入其他发展经费，导致基础教育结构不合理，跟不上形势发展步伐。二是环卫经费支出大。随着市区建设的增多和规模的不断扩大，市区道路建设硬底化路面不断扩展，区级财力已无法随着量的增加作相应投入，致使环卫各项管理工作难以开展。另外，城区在基础设施、社会保障、科技、文化、医疗卫生等方面要承担大量支出。由于体制不顺，财政压力大，加上经济基础非常薄弱,造成城区经济社会的发展水平远远落后于全省平均发展水平。

　　（三）城区行政执法缺乏独立性，存在监管缺位问题

　　现行体制下，城区行政执法缺乏独立性，不能发挥应有的行政效能。在城市管理执法中，城区在有些领域没有相应的执法机构和执法权，或者机构设置的职级较低，执法缺乏独立性，有效行使执法职能难度较大。市的有些部门存在选择性执法，对那些难度大，又没经济效益的往往“下放”到区、镇一级，导致“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象。第一，在市政建设及城市管理方面，城区没有管理权，但实际具体操作按属地管理代替执法主体，造成责、权、利不清，特别是市政建设方面，涉及违法建筑和拆迁赔偿等问题，市将这方面工作任务下放给城区，而城区又没有执法权，致使城区处于两难之中。第二，城区没有食品监督、卫生监督、疾病预防控制机构。城区作为一级县级政府要承担食品安全、药品质量、疾病防控等属地管理职责，有责无权，导致履行职责“出师无名”的尴尬局面。在防控传染病、处置食物中毒等事件中，城区没有专业人员、检测设备，但要承担职责，如何能承担？第三，在开展淘汰落后产能工作中，根据规定要关闭一些已列入淘汰的生产项目，但涉及很多重要职能都不在区里，而属于市级部门，在沟通协调方面形成很大困难。

　　二、理顺市与城区体制关系的建议

　　理顺市、区体制关系，是城区经济社会发展的制度基础。针对当前体制上存在的突出问题，按照“条块结合，以块为主，属地管理”的原则，根据一级政府一级事权的要求，将管理重心和管理权限下移，进一步明确市、区两级政府的管理职能，赋予相应权力，使市、区两级能尽快形成建立分工明确、权责一致、运转协调、规范高效的行政管理体制。

　　（一）合理界定市、区政府职能，明确城区政府的主体地位

　　按照提升城市中心总体效能和管理重心下移原则，对市与所辖城区政府职能进行科学界定，健全城区政府的主体地位，才能发展市、区两个积极性，强化城区作为全市政治、经济、文化、商贸、教育、医疗中心的核心地位。通过对市与城区政府职能的科学界定，健全城区政府的功能，实现责权利的统一。职能划分的基本准则是：以市政府为主导，对城市进行宏观管理；以市辖区为主体，对城市实施具体管理。宏观管理职能相对集中在市，事务性管理职能下放到区。

　　市一级主要负责对城市建设管理的宏观决策、计划调控、政策制订、综合协调、监督考核和经费调配；编制中长期城市发展规划，制定年度城市建设管理计划，并将任务分解到各城市管理相关部门和市辖区进行实施；对重大事项和事关全局发展的问题进行指导、协调；对各相关部门和城区、镇（街）贯彻落实有关政策、法规和完成目标情况实施监督。

　　区一级主要负责组织落实上级政府的决策和目标任务，对辖区内的工作全面负责。对辖区内城市建设管理工作的领导、指导、检查和提供服务。对城区发展进行规划，将目标任务分解到区级职能部门和（镇）街道，行使区一级执法职能，监督检查各项工作落到实处；组织区各职能部门和（镇）街道对城市建设管理中出现的难点、热点问题和重点区域进行集中整治；组织（镇）街道、社区搞好城市建设管理工作。

　　（二）理清市、区的权责关系，市下放给城区应有的职权

　　作为县级建制的城区，由于区政府应有的职能权限不到位，权责不对称，以致城区无法全面发挥法律法规赋予县级政权的职能作用，严重地制约了城区经济社会的发展。为此，按照必要的集中和充分的放权相统一的原则，统一规范市与市辖区的管理权限。当前急需规范和重点下放以下7各方面的权力：

　　1、城市规划管理。根据《城乡规划法》，县级以上城乡规划主管部门负责区域内的城乡规划管理工作。市规划局应把握全市的宏观规划，而控制性详规范围以内的具体项目规划审批权应下放给区。区长参与市规划委员会，加强对城市中心区规划工作的领导。城区内建设项目的建设标准、风格、选址意见书、用地规划许可证、工程规划许可证等行政审批和许可行为由城区组织审查，报市规划委员会审定后由城区组织实施。

　　2、国土资源管理。建议在城区组建国土资源管理部门，镇（街道）成立国土资源管理办公室，将城区的建设用地管理权和发证权、农村宅基地审批权及发证权下放或将管理执法权委托给城区国土部门，业务上由市国土部门指导和管理。城区参与城市中心国土资源重要工作事项的研究、论证和决策。

　　3、市政建设管理。根据《广东省市容市貌和环境卫生管理规定》等有关市政建设管理的法律法规，建议在市城区组建城市管理部门，镇（街道）成立城市建设和管理办公室，具体负责中心区城市建设综合管理，有利于城市中心区管理水平的进一步提高，落实城区政府在城市建设管理上的第一责任。

　　4、市场监督管理。根据国务院办公厅《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》，将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理。建议将市工商局城区分局更名为市城区工商局，人、财、物同时划归市城区管理，组建市城区质量技术监督部门。区工商、质监部门作为同级政府的工作部门，领导干部实行双重管理、以地方管理为主。成立市城区文化市场综合执法大队，将由市文化市场综合执法大队承担的执法管理职权划归城区文化市场综合执法大队。

　　5、卫生监督管理。根据《关于深化医药卫生体制改革的意见》，建立协调统一的医药卫生管理体制。实施属地化和全行业管理，强化医疗卫生监管，建议城区成立卫生行政执法分局，将食品药品监督、卫生监督职能整合为一，同时成立城区疾病预防控制中心，增挂城区卫生检验中心的牌子。

　　6、环境保护管理。建议成立城区环境保护局，负责辖区内重大环境问题的统筹协调和监督管理，承担落实全区污染减排目标责任，区接受市环保局监督指导。另外，建议市一级的住建局或城管局应设立环卫管理机构，在街道（镇）设立环卫站。

　　7、渔港和渡口管理。根据《广东省渔港和渔业船舶管理条例》，县级以上渔业行政主管部门负责本行政区域内渔港和渔业船舶的管理工作。建议将市城区所辖的渔业港区管理职权划归市城区海洋与渔业部门统一管理。建议将辖区内渡口渡船管理权归还城区交通局，经营权和经营方式由城区会同市有关部门重新确定。

　　（三）调整市、区政府财税分配，使城区政府的财权与事权匹配

　　1、调整市区财税分配比例。按照“一级政权，一级事权，一级财政”的原则，相应调整市、区两级财政收入和支出的范围。一是调整财税收益分配比例。建议城区税收收入市、区由原来的6：4分成，调整为5：5（其中镇占15%）分成。建议城区环卫经费列入市级财政预算，逐年增加市级财政补助资金，并将市区“三税”带征的城市维护建设税80%以上作为城市中心区的城市管理工作经费。二是实行“属地征管、分税分成”的办法，打破按企业隶属关系划分收入的做法。

　　2、预算外资金应统一征收、分级使用，并给予区级政府足够的使用主动权。市直属单位的预算外收入（规费收入和行政事业性收入），应实行“统一征收，分级使用”。规费收入一般是政府性基金，其作为政府的特定资源，应当返回给当地政府管理使用，而直属单位征收的行政事业性收入可以由市政府统筹。在土地出让金方面，根据《广东省用于农业土地开发的土地出让金收入和使用管理办法》的通知精神（粤财综〔2004〕86号文），及明确划分的各级政府管理土地职权和范围，依照事权和财权相一致原则，市应按属城区辖区范围内的土地出让金按规定返还城区。建议土地出让金收入市、区、镇三级按60%、30%、10%的比例分配。教育附加费方面，根据国务院《征收教育费附加的暂行规定》规定，"地方征收的教育费附加，主要留归当地安排使用，按专项资金管理，由教育部门统筹安排，用于改善中小学教学设施和办学条件。”在城区征收的教育费附加应全额拨付城区使用，加大城区基础教育投入。