自2009年国务院批准通过《横琴总体发展规划》以来，横琴新区取得的工作成绩有目共睹。但与硬件设施的日益改善相比，横琴新区的制度创新工作略显滞后，这与横琴新区这个国家级开发区的地位和所肩负的历史使命不太相称。以往，特区的发展主要依赖中央所给的优惠政策实现了超越式发展，这种政策比较优势也导致了地方决策者对优惠政策的依赖症。即如果得不到中央的首肯，创新工作将难以开展；没有优惠政策，地方经济就陷入发展不快的困境。但是，党的十八大以来，特别是党的十八届三中全会确立了全面深化改革的战略目标，全面改革开放的格局已经确立，仍寄望于中央对局部地区实行特殊政策和优惠待遇已不合时宜。特区的发展应该更多地依赖于制度创新工作，创造出更多的地区发展红利。所以，在开创横琴新区工作的新局面中必须具有战略眼光和创新思维。

　　一、在纵向上，横琴新区必须正确处理好中央、省与珠海的关系

　　横琴新区机制创新要实现从“珠海主体”向“珠海主导”的转变，珠海可以通过特区立法的方式取得横琴新区改革的话语权，政府部门也要转变思维，由单纯依靠上级部门的红头文件开展工作转变到依法行政上来。

　　珠海市作为横琴新区的开发主体，对机制创新工作无疑热情高、责任大、任务重，但横琴的许多创新性工作需要广东省研究审定后上报国务院有关部委决定。这种决策机制的好处是容易取得上级支持，阻力较小，缺点是珠海的地方积极性没有得到充分发挥，有些创新方案甚至在上报中央部委后难以得到及时回应，使得横琴新区存在着体制、机制创新的严重不足，珠海也迟迟享受不到制度创新所带来的红利。

　　横琴新区作为珠海所在的国家级开发新区，是珠海的“唯一”，而从省、中央层面来讲，横琴新区只是国家区域发展中的“之一”，中央部委制定横琴新区的创新方案时需要在国家层面上考虑平衡。所以，完全寄望于国家、省的层面来推动横琴新区创新工作的思路太单一，也不能完全适合珠海的实际。从上海自贸区政策的出台到媒体最近披露的粤港澳自贸区方案来看，笔者越来越觉得横琴新区在未来国家级新区中地位的平庸和低调，横琴新区极有可能继续重蹈过去前景美好、现实失望的覆辙。在争取中央部委的支持方面，横琴不能和上海比，也无法动用那么多的国家资源来扶持横琴新区的发展。据统计，从上海自贸区成立到2013年12月份的短短两个月内，包括财政部、文化和旅游部、交通部、海关总署、国家税务总局、原工商总局、国家质监局、证监会、保监会在内的9个国家部委机构出台了11个支持上海自贸区的文件规定，这显然是横琴新区难以望其项背的。所以，如果珠海方面还在走过去单纯派人去说服争取中央部委支持的老路的话，短期内效果不会明显；即使取得了部委的支持，也是别人走在前面的政策，这对于意欲通过制度创新来吸引内外资的横琴新区来讲显然是一个硬伤。

　　在推动横琴新区的各项改革创新上，珠海要有新的思路，要坚持两条腿走路的方针：一条路就是争取上级部门出台支持横琴新区的改革措施；另一条路就是自己看准了的，而上级一时决定不了的，珠海可以通过特区立法，大胆改革创新。1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《全国人民代表大会关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》中明确规定：授权珠海市有关立法部门在“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”的前提下，有创设经济立法的权限。这个权限有多大？从立法效力上来说，它行使的是全国人大的立法权限；从立法权限来看，它可以突破现行法律、法规的具体条条框框的限制。这个立法权限要远远大过上海地方立法权限。我们可以回想一下上海自贸区的立法过程，它在创新自贸区制度时还需要取得全国人大常委会专门立法之后才能制定突破现行法律、法规条条框框的规定，而珠海却没有这方面的限制。

　　2013年中央经济工作会议对深化改革提出了具体要求：“坚持胆子要大、步子要稳，战略上要勇于进取，战术上则要稳扎稳打”，“对方向明、见效快的改革，属于地方和部门可以授权操作的改革，明年和近期就可以加快推进”。笔者认为，珠海市通过行使特区经济立法权制定有关横琴新区的立法就是属于可以加快推进的改革事项。事实上，珠海制定的《珠海经济特区横琴新区条例》《珠海经济特区横琴新区商事登记管理办法》在这方面进行了很好的尝试。有人怀疑珠海立法的效果，其实，不是这些立法不好，而是还有很多后续的立法工作要做。上海自贸区成立的两个多月的时间内，上海市政府就出台了包括《上海自贸区管理办法》《负面清单》在内的5部规章，而且规定也越来越细化，可操作性增强。在这方面，珠海需要反思：我们的横琴新区条例颁布了以后，有关配套的实施细则有无继续跟进？例如，横琴新区确立了“三委”（决委会、管委会、咨委会）治理模式后，有关的管理组织条例、议事规则等等需要相应地推进，这样“三委”才能正常运作。我们要在全社会营造一个依法行政的氛围，政府部门包括中央驻珠单位都要树立起依照特区法律依法行政的意识。徒法难以自行，改革不能靠一、两部法律就能“毕其功于一役”，但我们只要扎扎实实地进行整体推进，一个一个的制度进行制定并遵守，假以时日，改革的成效就会显现出来。

　　更重要的是，只有通过立法来推动改革，珠海才能掌握横琴改革创新的主导权，这样的改革也最持久，避免人亡政息的尴尬。例如，对于横琴自贸园的发展目标、区域定位的问题，我们完全可以先于广东省出台《横琴自贸园管理条例》，从制度层面上来寻求横琴自贸园的特色和定位。这样，既能和广东省的粤港澳自贸区规划保持一致，又可以强调横琴的特色。总之，我们在横琴新区制度创新方面的思路要由过去主要依靠上级部门指示、协调或将上级部门红头文件作为改革创新依据转到主要靠特区立法、通过法律进行制度顶层设计上来。横琴新区的制度创新工作要通过自己的制度创新“杀出一条血路”来。政府部门也要从依赖上级部门的红头文件来部署工作转到依法行政上来。这样，珠海才能由横琴新区的“开发主体”转到横琴新区“开发主导”上来。

　　二、在横向上，横琴新区必须把握好与深圳前海、广州南沙既竞争又合作的关系

　　横琴新区要争取在粤港澳自贸区方案中将共建粤港澳优质生活圈作为自贸园区的定位和目标，这是横琴新区的比较优势，也是提高未来横琴新区竞争力的着力点，意义重大。而且这种定位，更容易取得珠三角其他地区和港澳方面的支持。

　　从媒体最近披露出来的广东粤港澳自贸园区方案来看，笔者认为广东省的方案对横琴新区而言有利有弊，弊大于利。这是因为：从现有的政策来看，珠海横琴新区在自贸园建设的道路上迈出的步伐是最大的，也是广东省目前唯一确定可以实施“一线放宽、二线管住”的特殊海关监管制度的先行试验区，这是横琴新区的制度优势。而按照广东省的方案，不论是广东省自贸区的“发展新型国际贸易方式，探索建设现代金融服务创新区”的定位，还是确立的“国际制造、国际物流、国际贸易、国际维修、国际研发和国际结算等六大中心”的目标，甚至是建立“前展后贸”新型贸易模式而言，都不是横琴新区的优势和发展的方向，广东省的方案更可以看作是为广州南沙、深圳前海“私人订制”的方案。可以说广东省的自贸园区方案一旦实施，珠海横琴新区只能按照广东省四个自贸园的规划统一部署，亦步亦趋，横琴新区再想取得省、中央的特殊支持政策将会特别困难。横琴新区将和其他三个自贸园在同一起跑线上，而且不是拿自己的强项和它们竞争。所以，如果单纯依靠省里面的自贸园发展规划来推动横琴新区发展的话，前景堪忧，珠海方面要有强烈的忧患意识。

　　广东毗邻港澳，建立粤港澳自贸区是融入区域经济一体化的必然选择。横琴新区在全省率先确立融入粤港澳优质生活圈的目标是横琴新区的魅力所在，也是珠海在珠三角城市经济圈定位中的比较优势。其理由如下：

　　其一是共建优质生活圈符合横琴发展规划。根据国务院在2009年1月8日公布的《珠三角规划纲要》，共建优质生活圈是粤港澳三地高层领导对于推动大珠三角区域转型发展的重大共识，香港方面更是对此寄予厚望。《横琴总体发展规划》中也明确经过10~15年的努力，把横琴建设成为连通港澳、区域共建的“开放岛”，经济繁荣、宜居宜业的“活力岛”，知识密集、信息发达的“智能岛”，资源节约、环境友好的“生态岛”。

　　其二是共建粤港澳优质生活圈的提法比单纯地提借鉴港澳治理社会的先进理念更容易为人接受，政治阻力小。借鉴港澳治理社会的先进理念实质就是在充分理解世界经济格局和贸易规则发生重大变化的基础上，借鉴港澳较为成熟的市场经济规则和社会管理经验，为我所用，融会贯通，把珠海打造为符合国际规则、社会管理完善、市场经济发达的首善之地，珠海各界能充分享受经济发展、创业便利、服务完善的“浪漫之城”，人民能实现安居乐业、环境友好、社会和谐的“梦想之乡”。所以，共建粤港澳优质生活圈不仅是一个环境保护的问题，而且是一个借鉴港澳先进的社会治理模式的问题。

　　其三是共建粤港澳优质生活圈是横琴的发展亮点和优势所在，必须重点推进。横琴新区的发展定位，必须跳出横琴看横琴，要放在珠三角的开放格局中认识横琴新区的比较优势。当前，深圳前海、广州南沙、珠海横琴都在为抢占新一轮经济发展的制高点而你争我夺，跃跃欲试。放眼前海、南沙、横琴，能够率先融入粤港澳优质生活圈的非横琴莫属。横琴新区不与深圳前海拼金融、不与广州南沙拼研发制造，我们横琴可以搞金融、做科技研发，但这不是横琴新区的比较优势，横琴新区的比较优势是地理上与港澳毗邻，生活上来往方便，横琴新区更适合打造一个与港澳融为一体的生活娱乐消费区，横琴新区应该在通关便利、旅游购物、娱乐休闲方面多做文章。珠海方面现在要争取的是把融入粤港澳优质生活圈作为广东省粤港澳自贸园区方案的一个发展目标，并在方案中写入自己独特的通关便利政策扶持和安排。如果广东的方案没有横琴新区的特殊安排，珠海就要考虑如何在粤港澳自贸园区内确立横琴新区的发展定位，要有自己的规划目标和实施方案。这个方案起码要和广东省的方案并驾齐驱，甚至可以考虑在省方案获批前出台，以取得制度创新的先发优势。例如，在建立粤港澳优质生活圈方面，横琴新区可以引入区域碳排放交易制度，要求广东省、港澳方面承诺对自己在优化环境方面的努力应获得对等的资金补偿和政策的特殊扶持等等。这可以作为发达地区扶持待开发地区的一个创新模式，不仅可以在珠海乃至全省推广，而且能与港澳互惠互补，这是跨区域自贸园区合作的亮点。从区域竞争的角度来讲，这种主张容易取得广东省其他待开发地区的支持，也容易取得港澳方面的优惠安排。横琴新区乃至珠海方面在提出粤港澳合作议题时也要有这种错位发展的比较意识和定位意识，不要一提合作就是金融、高科技，实际上，金融、高科技粤港澳谁都想搞，合作反而不太容易。所以，珠海在粤港澳合作中要有合作互赢的意识，珠海人民才能在粤港澳合作中享受到实实在在的好处。

　　三、从珠海内部关系来看，珠海市必须举全市之力，要求各系统、各部门在推进横琴新区体制创新方面有新举措，在推进自身制度改革方面有新措施

　　各系统、各部门要在支持横琴新区的发展上转变思路，思考如何通过自身制度改革来创造红利让横琴新区分享，进而让珠海人民共享。务必在3-5年时间内将横琴新区实施的改革经验在全市推广。

　　横琴新区在成立之初就将借鉴港澳等境外先进的社会治理经验，打造国际化、法治化的营商环境作为体制、机制改革创新的亮点和方向，但从中央和省的要求来看，横琴新区需要在体制、机制创新方面探索出可在全市乃至全省可复制、可推广的经验，而横琴新区目前实行的借鉴境外的“三委”社会治理模式的体制可能面临着境内、境外体制巨大差异而无法推广的难题。

　　在横琴的社会治理模式上，应坚持和完善《横琴新区条例》确立的借鉴港澳等先进经验的治理模式，并因地制宜地添加内地特色的元素，以便横琴经验可以推广、复制为珠海经验。例如，横琴咨委会就可以考虑增加人大、政协人员的比例，要考虑畅通横琴新区原居民的利益诉求渠道，等等。珠海市各部门、各系统必须充分认识横琴新区改革的重要性和紧迫性，要站在国家区域发展战略和珠三角新一轮经济竞争的高度来对待横琴新区的开发，结合本部门、本系统的实际推出横琴新区的发展规划和具体举措，而不能把横琴新区的工作仅仅看作是横琴新区管委会一家的事情。各部门、各系统要在推出横琴新区的改革措施时，一是要有体现促进横琴新区的发展的新举措；二是要有体现自身改革的新措施。要把工作重点放在是否能通过自身改革来促进横琴经济发展上，而不是单纯地给税费上的优惠或减免，真正让横琴新区的改革经验可复制、可推广。这一点，珠海要向上海学习，据统计，上海自贸区设立之后，上海市政府各职能部门包括工商、教委甚至笔者认为与自贸区改革关系不大的市卫计委就出台了3个部门规定。反观珠海各职能部门，据了解，除工商部门外，似乎都认为横琴新区的体制创新工作只是横琴新区管委会一家的事，于己无关。事实上，对于横琴新区工作的创新，珠海各系统、各部门都有大量的工作要做，而且也能够做得到。例如，《横琴新区条例》中有鼓励在横琴新区内进行制度创新免责的原则规定，那么，珠海市有关部门是不是应该出台一个哪些创新行为属于免责的范围的实施细则，让公民知晓，也便于司法人员操作，这样有利于激发社会创新活力，减少执法腐败风险。取得试验经验之后，可以考虑在全市铺开，这个思路不妨作为珠海各部门、各系统通过横琴新区创新工作推动珠海整体改革的一个好办法。各系统、各部门要跳出过去一说支持开发区的发展就是设机构、增编制的旧习，应该把支持横琴新区在现有的框架下开展工作，不再在横琴新区增设机构和编制作为自身制度创新的一个原则，这样的改革才是最有说服力的改革。

　　另外，横琴新区自身的改革也要进一步推进。目前，横琴新区的各项改革措施推出不少，如“三委”治理模式、廉政制度的创新等等，有些也取得了一定的效果。但笔者还是感觉横琴新区在建立一套职责分工明确、反馈及时、评价客观公正的科学的决策反馈评估机制上还有待加强。例如，可以考虑利用横琴新区决委会的机制，将横琴新区的改革决策权集中到珠海市改革领导小组，由珠海市领导主抓，下设横琴新区改革小组，具体负责横琴新区的改革事宜。横琴新区改革小组要从宏观上统筹，注重横琴新区改革的关联性和耦合性。横琴新区改革小组可以制定一个试验和推广时间进度表，加强督促，及时总结和推广横琴经验。各部门、各系统在拿出横琴新区改革方案时要有专门班子进行论证、责任到人，既不能推诿敷衍，也不能拍脑袋蛮干。自己能够决定的事项，就可以马上实施，自己不能决定而横琴新迫切需要的改革措施，要通过本系统、本线条向上级乃至中央部门争取。横琴新区管委会更着重于对各部门、各系统提出改革的需求，并对各种改革方案进行反馈和评估，提高决策的科学性和针对性。各部门、各系统的改革举措的效果由横琴新区管委会进行评估，较好地解决过去改革成果由各部门、各系统自说自话的问题；明确各部门、各系统在横琴新区的改革举措必须在一定时期内在全市复制、推广的硬任务，从而使得各部门、各系统的决策重点放在自身的改革设计上，形成一种由下而上良性改革的倒逼机制。

　　总之，面对新形势，迎接新挑战，过去的路子走不通，僵化的思维理不顺，陈旧的习惯要不得。古人尚能明白“穷则变，变则通”之理，作为提倡打造国际化、法治化营商环境的横琴新区的创新工作，就更需要从法制的变革、制度的创新、观念上的革命入手。不如此，横琴新区的创新工作可能还要徘徊好多年！