为贯彻落实中央和省委深化生态文明体制改革部署，中山市五桂山生态保护区在全省率先探索绿色发展新路径，建立健全绿色GDP考核、自然资产核算和领导干部自然资源资产离任审计、生态保护补偿等机制，以发展促进保护、以保护带动发展。

一、主要做法

（一）探索绿色GDP考核机制。

按照生态保护区的功能定位，制定一套有别于其他镇区的考核指标体系，形成既保护好绿水青山，又促进经济社会稳步发展的考核机制。一是紧扣绿色GDP内涵。充分借鉴近年来国内外绿色GDP研究成果，基于绿色GDP核算原理，在生态效益提升上做加法，在环境损害上做减法，同时综合考虑区域社会经济、生态环境与公共管理之间的逻辑关系，避免了传统绿色GDP核算技术方法不成熟、操作性不强的弊端，探索出一套适用于基层政府考核的绿色GDP考核指标。二是科学构建指标体系。综合采用定性和定量相结合、一般性和重要性相结合、奖励加分和过错扣分相结合等方法，科学构建绿色GDP考核指标体系。其中，定量指标占总分的60%，由生态保护、绿色发展、民生改善等3个一级指标19个二级指标构成；定性指标占总分的15%，包括经济、政治、文化、社会、生态文明、党建和法治建设等指标；同时，对重点工作落实、主导产业发展、民生改善实效进行考核。三是突出绿色发展导向。首先，取消了人均GDP增长率、固定资产投资增长率等传统的经济发展指标，主要考核创新驱动发展和服务业发展指标，体现绿色产业导向。其次，在原有耕地保护、污染物总量减排等生态建设指标的基础上，增加森林覆盖率、林业有害生物防治率等优化生态保护指标。再次，对未发生造成较大社会影响的公共环境和破坏森林事件进行生态保护奖励加分，对发生造成较大社会影响的公共环境和破坏森林事件进行过错扣分。

（二）探索自然资源资产核算制度。

五桂山率先探索建立自然资源资产评估及核算体系，将自然资源资产负债表的编制作为自然资源资产保值增值的重要基础和干部离任环境审计的重要依据。一是明确自然资源资产核算范围。根据国家《编制自然资源资产负债表试点方案》和五桂山自然资源现状及保护需求，将森林、河流、水库、耕地、矿产、城市绿地和古树名木等七项自然资源列为五桂山自然资源资产核算类别，并明确近期启动森林、水、耕地、古树名木等自然资源资产核算。二是明确自然资源资产核算方法。建立自然资源资产核算数据库，全面采集自然资源实物量、空间分布、所有权属等信息。建立自然资源资产核算框架，细化各类资源的生态价值，采用自然资源商品化或市场化的方法对不同的生态价值进行核算。建立自然资源评估模型，根据五桂山自然资源实地情况，对自然资源进行等级评定。三是编制自然资源资产负债表。参考企业负债表构建形式，统计某一特定日期的全部自然资源资产、负债和所有者权益情况。资产包括有形和无形的自然资源资产，负债包括当期自然资源管理主体对生态系统的资金投入和政府过去决策对资源开发产生的破坏而导致现有生态资源的损失或牺牲，权益包括国家所有者权益、部门管理者权益及业主经营者权益。目前，按照“先实物、后价值”的原则，已形成自然资源资产负债实物表。

（三）探索领导干部自然资源资产离任审计。

中山以五桂山为试点，在自然资产核算的基础上实施领导干部自然资源资产离任审计改革。一是出台《关于开展五桂山领导干部自然资源资产核算与离任审计试点工作的实施意见》（中府〔2015〕120号），明确由市审计局为主体，市环保局、水务局、林业局等10个部门配合，对五桂山办事处党政正职领导干部或主持工作一年以上的副职领导干部任期以内的自然资源资产进行离任审计。二是构建自然资源资产离任审计指标体系，包括单项自然资源资产管理效果和区域自然资源、生态环境与社会经济协调性两类指标，同时根据五桂山自然资源禀赋，重点选择森林、水、耕地和古树四类自然资源资产进行重点审计。三是加快实践探索。目前，市审计局已进驻五桂山办事处开展自然资源资产离任审计，通过定量与定性相结合的方法，对被审计领导干部任期区域自然资源资产管理效果、管理责任履行情况、以及决策行为与自然资源资产管理间关系等进行综合分析和责任判定。审计结果存入领导干部个人档案，作为未来考核、提拔、使用领导干部的重要依据。

（四）落实生态保护补偿机制。

五桂山公益林多，基本农田少，按照中山过去单要素分开补偿的模式，经过“一进一出”，所得补偿金并不多，五桂山平衡经济发展和生态保护的压力与日俱增。2015年以来，五桂山落实市横向生态补偿制度改革，促进生态保护与经济发展相协调。一是增加生态保护收益。转变农田和公益林少的镇区配套生态保护资金少的做法，按照“谁受益，谁补偿；谁保护，谁受偿”的原则，由市财政向生态环境收益镇区收取生态服务费并实施横向转移。2015年，五桂山获生态补偿金资金825.4万元，比改革前的306.5万元提高518.9万元，增幅达1.7倍。二是优化生态补偿模式。将生态补偿范围从公益林和基本农田扩大到一般耕地，提高生态补偿标准，并将单要素分开补偿转变为多要素区域综合平衡，提升生态补偿的均衡性。改革后，五桂山生态补偿范围从95041亩扩大到100117亩。其中，公益林91119亩，补贴标准80元/亩；基本农田3922亩，补贴标准85元/亩；一般耕地5076亩，补贴标准50元/亩。三是严格发放生态补贴。将生态补贴资金重点向村民倾斜，严格落实村民涉农补贴专用账户，确保一人一卡（折）。除国有林场部分及按政策提留23.5%作为公共管护经费外，生态公益林补贴资金的75%、基本农田补贴的66%，一般耕地补贴的60%均直接发放到村集体经济组织或农户个人专用账户上。

二、主要成效

（一）摸清自然资源家底。

通过自然资源资产核算和编制自然资源资产负债表，五桂山摸清了森林、水、耕地、古树名木等自然资源状况。以森林资源为例，五桂山共有森林总面积6472.6公顷，并统计了林业用地类型、森林木面积蓄积、林地性质、坡向、管理权属等明细。按照评级模型，将森林分为优秀、良好、中、差、很差五个等级，中等以上森林面积达5644.1公顷，占森林总面积的87%。按照价值核算，森林资源具有产品价值、服务功能价值（如涵养水源、固碳释氧等）和社会价值（如创造就业、科研教育等）共3大类13小类价值，总价值量近6.4亿元，占五桂山2015年GDP总量23.4%。

（二）调动绿色发展积极性。

绿色GDP考核机制和领导干部自然资源资产离任审计制度均具有鲜明的绿色发展导向，彻底转变以GDP论英雄的传统观念，将生态保护放在首位，有效引导并促进了五桂山领导班子增强保护生态环境的责任意识，积极探索绿色发展道路，推动形成社会经济和生态环境可持续发展的良性局面。同时，生态补偿机制的改革使五桂山的生态价值部分得以实现，目前，五桂山2015年生态补贴资金已全部发放完毕，发放到村集体及个人账户金额达466.6万元，这种为生态服务付费的观念和做法极大地调动了农民参与生态保护的积极性。

（三）取得绿色发展新成效。

在绿色发展理念指导下，五桂山出台了《中山市五桂山深化生态文明体制改革探索绿色发展新路径产业规划（2014-2020）》，明确以生态资源为依托，大力发展电子商务、信息服务、教育文化、健康食品等绿色产业，并不断提高产业科技含量，探索出一条以生态保护为核心、以创新发展为方向的绿色发展新路径。2015年，五桂山单位GDP能耗下降率4.5%，服务业增加值增长率5%；在没有新增用地指标前提下，实现国地税收5.37亿元，同比增长2.5%；全年新培育4家高新技术企业，高新技术产品产值占规上工业总产值比重达35%，专利申请量和专利授权量增长45.31%和58%，分别高出全市32.12%、10.49%；研发经费占地区生产总值3.03%，比全市高0.53%。

三、下一步改革思路

一是进一步探索绿色发展机制改革。纵深推进自然资源资产核算制度改革，充实完善各类自然资源数据库和台账，探索自然资源资产的价值核算，并形成自然资源资产价值资产负债表。健全领导干部自然资源资产离任审计机制，形成领导干部自然资源资产离任审计指标体系、评分细则和台账制度，并总结五桂山改革试点成功经验，进一步向全市推广。进一步探索自然资产产权制度，厘清各类自然资源之间、各类产权主体之间的资源产权边界，明确所有权、管理权和经营权主体和责任。

二是进一步推进生态保护区绿色发展。充分利用五桂山区位优势、产业基础和高校资源，深入调查，整合资源，建立信息数据库，明确产业发展定位、制定绿色发展工作方案，加强以绿色发展为导向的招商引资，积极探索落实“一区多园”政策，促进工业园区分享火炬开发区政策红利，建立“五桂山绿色发展重点项目库”，加大财政资金对项目库中优质企业和重大项目的支持力度，加快推进五桂山转型升级，实现生态环境和经济社会环境协调发展。

三是进一步健全横向生态补偿机制。落实生态补偿制度实施效果动态评估制度，严格考核各级财政专项补偿资金的使用绩效，更好地发挥财政生态补偿金的激励和引导作用。优化完善生态补偿政策，进一步将生态补偿的范围覆盖到饮用水水源地保护区和重要集中式环保设施周围区域，并提高补偿标准。加大力度探索建立政府统筹、多层次、多渠道的生态补偿机制，在加大财政生态补偿力度的同时，充分应用经济手段和法律手段，探索多元化生态补偿方式。