健全城乡发展一体化体制机制，是中央全面深化改革的重点领域和关键环节。中山作为全国统筹城乡发展综合改革试点城市，着力破解城乡二元结构，建立以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果，基本形成城乡一体化新格局。

一、改革背景

（一）改革面临的挑战。

城乡二元经济社会结构以及发展不平衡性，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，也是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。改革开放以来，中山凭借地缘优势和敢为天下先的敢闯敢拼精神，大胆改革开放，加快经济发展，工业化和城市化取得巨大成就，由一个辖区面积1800平方公里的农业县迅速转变为广东“四小虎”之一。

随着经济社会持续快速发展，中山面临城乡二元结构带来的城乡市场不统一、资源配置制度差异、公共服务供给有别、社会治理割裂等障碍，严重影响了经济社会进一步发展。

1．城乡市场不统一。家庭联产承包责任制虽然激发了农业生产的活力，但主要作用在于解决农民温饱问题，农产品在农民自给后余下部分进入市场的不多，农业生产资料也大部分自给自足，与市场联系不紧。这种半自给自足的状态，严重影响了农业市场化进程，与中山城镇工业化高速发展相比，农业存在被市场经济边缘化的危险。

2．资源配置制度差异。在基础设施建设上，公共财政主要投向城镇区域，农村建设则主要依靠自我积累。影响产业发展的金融、技术、人力等资源要素也重点投放在城镇，农村发展严重缺乏资本、人才和技术。

3．公共服务供给有别。由于户籍制度带来的城乡福利差异，农民在就业机会、社会保障、教育文化、医疗卫生等方面缺乏保障，土地成为农民唯一可依靠的资源，导致中山农民不能放心地离开土地进城务工和创业，享受不到中山工业化和城市化带来的好处。农村剩余劳动力大量存在，又严重影响了农业生产率的提高和农业规模化发展。

4．社会治理的割裂。伴随“三来一补”经济发展，中山吸引了100多万外来务工人员就业，其中绝大部分生活在全市各个镇村，但农村仍然沿袭封闭的政经合一治理模式，无法应对市场经济下开放和自由流动的形势，在乡镇从事二三产业的本地农民和外来人口缺乏应有的政务服务，社会矛盾日益显现。

（二）中山市开展城乡一体化改革的有利条件。

1．体制优势。中山是全国少数不带县的地级市，相对于全国其他城市，拥有相对优越的体制条件。市直管镇体制，既保障了行政效率，又便于将城市的基础设施、资金、人才、技术、治理模式向乡镇延伸，快速高效地推进城乡一体化。

2．物质基础。经过30多年的发展，中山从传统的农业县发展成为广东重要的现代化城市，2008年全市实现生产总值1409亿元，地方一般预算收入突破100亿元，常住人口人均生产总值56034元，城镇居民人均可支配收入21536元，农村居民人均纯收入达到11001元，中山基本具备了以工补农，以城带乡的基础。

3．前期试点。早在2001年开始，中山选择经济社会发展基础好的小榄镇，开展城乡一体化改革试点，在农村体制上，探索“三步走”。一是探索实施农村股份合作制改革，将集体资产产权量化到人，使农民摆脱对土地的依赖。二是探索推进集体经济村级核算，将全镇213个村民小组整合为15个村（居）委会，强化土地、资产等要素集中管理。三是探索实施“村改居”工程，15个行政村全部改为社区居民委员会,增加对社区教育和基础设施建设及维护投入，统一规划建设集中居住小区，基础设施逐步与城市看齐。在公共服务上，推行“三个一”，即每个村民有一份工作、一份养老保险和一份医疗保险。到2006年，小榄镇城乡一体化改革取得阶段性成果，小榄镇社区（原行政村）集体经济收入6.7亿元，农民从股份合作合同取得分红收入2.6亿元，医疗保险和养老保险农民参保率99.8%，改革试点的成功，为全市统一铺开积累了经验。

4．中央和省的支持。2008年，国务院颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，明确将中山作为全国统筹城乡发展综合改革试点。中山市紧紧把握这一重要战略机遇，将开展综合改革试点工作作为引领中山新一轮大发展的重要切入点，出台了《中共中山市委中山市人民政府关于加快推进城乡一体化的意见》（中委〔2009〕2号），着力从产业发展、规划建设、公共服务、社会保障、社会治理等5个方面改革创新，系统开展城乡一体化改革。

二、改革举措与成效

党的十八届三中、四中全会以来，中山市重点围绕要素配置机制、规划建设管理机制、公共服务供给机制、社会保障体制机制和农村综合管理体制，积极探索，大胆创新，努力在城乡发展一体化改革中走在前列。

（一）改革要素配置机制，实现城乡产业发展一体化。

中山着眼于一体化市场建设，高度重视城乡产业要素的统筹配置，着力推进“三个下乡”：一是产业下乡，中山积极培育镇域特色经济，以遍布24个镇区的44个工业园为载体，推动工业产业链向乡村延伸。同时大力发展产业化、规模化的现代农业，建立30个现代农业示范基地和60个农业标准化示范区。基本形成了横跨全市城乡共同发展的产业集群，形成了城乡产业发展的互动格局，实现城乡和工农产业协调发展。

二是生产要素下乡。中山着力引导城市资本、技术、人才、管理等生产要素向农村扩散，全市有3个镇成立了村镇银行，在镇区设立了27家小额贷款公司，实现小额贷款公司镇区全覆盖，设立了86家省级工程中心和328家市级工程中心，基本实现了金融机构和技术平台遍布城乡，有力推动了城乡经济的互动发展。

三是财政资金下乡。中山凭借市直管镇的体制优势，推动财政资金向镇村倾斜，建立了市镇财政分成制度，将财政资金地方留成部分的50%由镇来支配，大大增强了镇村发展动力。同时，注重对欠发达镇的财政帮扶，从2008年起，给予5个欠发达镇3年期一级财政政策，激发镇区发展内生动力。对全市35个集体经济年纯收入低于100万元的欠发达村，实施财政资金和重点项目扶持等多种输血型的扶持措施。目前，全市所有行政村集体经济年纯收入均超过100万元。

通过改革，中山呈现出区域产业融合化和城乡居民收入均衡化态势。2014年，GDP2823亿元，拥有百亿级企业9家，十亿级企业超100家，上市公司27家，国家级产业基地35个，省级专业镇16个。全市95%的从业人员在非农产业就业，农村居民收入78%以上来源于非农产业，城镇常住居民人均可支配收入达到3.4万元，农村常住居民人均可支配收入达到2.2万元，城乡收入比为1.5:1，排在广东第一、全国第六。

（二）改革规划建设管理机制，实现城乡规划建设一体化。

中山着力推进城乡基础设施建设加快融合，实现了城市基础设施向农村延伸。一是实施城乡规划“一揽子”管理。中山率先探索城乡规划市级统筹机制，将镇区规划分局人、财、物由市规划部门垂直管理，大大减少镇区领导随意变更规划的现象，确保城乡规划严格执行。

二是实施城乡规划“一张图”。坚持“全域中山”理念，将全市1800平方公里土地全部纳入整体规划，实行统一调控和开发利用，并由市财政安排专项资金统筹城乡综合规划，全面推进镇区控制性详细规划和村庄规划编制，全面完成各镇控规和村庄规划编制任务。

三是实施城乡基础设施建设“一盘棋”。建立市镇两级财政共同投入机制，统筹推进城乡交通、供排水、供电、供气、网络、电信、广播、污水处理和市场流通体系。

通过改革，全市所有行政村实现了通公交、通电、通宽带、通电话、通广播电视，通自来水，所有行政村实施垃圾集中处理，所有村庄公路道路硬底化。

（三）改革公共服务供给机制，实现城乡公共服务一体化。

中山不断加大一般性转移支付和专项转移支付在城乡公共事业的比重，把城乡公益事业和基础设施建设纳入市、镇两级公共财政预算，教育、文化、卫生、环保等事业经费向镇村倾斜。

一是城乡公共服务财政供给一体化改革。据统计，中山财政用于城乡基本公共服务的支出比重从2009年的25.5%上升到2014年的37%，远远高于珠三角地区21%的平均水平。从2011年开始，中山规定新增财力的69%用于提高教育、医疗、社保等城乡公共服务产品保障水平，基本建立起城乡基本公共服务均等化的财力保障机制和城乡共享的公共财政管理框架。

二是城乡公共教育一体化改革。实施振兴初中、中小学布局调整和学校优质化“三大工程”，规划投入36亿元，扩充和优化高中阶段教育，超常规发展职业教育。率先在全省启动机制化制度化扶困助学工程，实现资助对象的无缝覆盖和全程资助。

三是城乡公共卫生一体化改革。全力推进农村三级医疗卫生服务网络建设，市镇两级财政投入1亿多元，在全市277个村居全部建成社区卫生服务中心，全市有1100多名社区医务人员纳入了事业编管理，构建起市、镇、村三级公共卫生服务网络。

通过改革，全市所有镇区成为省教育强镇，人均教育支出2813元，排全国第八位，高等教育毛入学率62.1%，达到发达国家标准；镇镇建有图书馆和健身广场，村村建有农家书屋和健身园；全部镇区成为国家或省级卫生镇，全部村居建有卫生服务中心，基本实现“小病在家门、大病住医院、康复回社区”。

（四）改革社会保障体制机制，实现城乡基本社会保障一体化。

中山立足于城乡居民享有同等质量的社会保障，坚持以“同缴费、同待遇、同管理、同服务”为指导，建立一体化的社会保障制度。

一是实行城乡医疗保障一体化。确保每一个居民都有一份医疗保险。2007年开始，中山市大胆改革以往城镇居民与农村居民不同的医疗保险制度，实施统一的城乡居民住院基本医疗保险和门诊医疗保险制度。

二是实行城乡养老保险一体化。2008年，在实现农村养老保险全覆盖的基础上，中山市推进农村养老保险与城镇居民养老保险制度并轨，实施统一的最低缴费标准和保险待遇，实现养老保险制度一体化。同时，中山不断推进全市低保标准城乡一体化，形成以最低保障为主，助医、助学、助房、助老、助残为辅助的“一保五助”社会救助体系。

三是实行城乡就业一体化。建立了市、镇、村一体的就业服务网络，把就业服务向村、社区延伸。在全省率先推进“充分就业社区”创建工作，率先建立“大嫂工作坊”、“农民工作坊”等平台，对农村贫困家庭子女、45周岁以下农村劳动力等实行免费入读技校或培训。

通过改革，中山实现了城乡居民在医疗、养老、低保、就业制度的一体化。目前，全市住院基本医疗保险和门诊基本医疗保险实现全覆盖，全市城乡参保居民住院报销额最高可达35万元，报销比例最高达80%；全市达到退休条件的农村居民每月可享受养老金900元以上；五保户人均供养标准达1.2万元/年，城乡低保户每月统一补助530元。

（五）改革农村综合管理体制，实现城乡社会治理一体化。

中山着眼于消除农业转移人口进城的体制性障碍，探索实施“四步走”改革，促进农村治理体制向城市治理体制转变。

一是全面开展农村股份合作制改革。将农村集体资产尤其是土地等资源性资产量化为股权，分配到人，固化股权，按股分红，使农民可以放心地离开土地去城镇从事自己擅长的职业。

二是推行集体经济村级统一核算。撤销组一级核算，统筹资源配置和开发利用，建立产权清晰、运作规范的新型农村集体经济管理体制，提高农村集体经济组织市场竞争力。

三是稳步实施“村改居”工程。鼓励全市城中村、城乡结合部、镇区中心区及周边村等有条件行政村改社区居委会，探索“政经分离”，社区“两委”工作经费、基础设施建设逐步改由政府公共财政负担。

四是推进城乡户籍一体化管理。建立城乡居民户口统一登记管理制度。2012年7月1日起，中山取消城乡户籍划分，所有户籍居民及其新生子女、市外新迁入户人员统一登记为“中山市居民户口”。

通过改革，中山2776个村民小组全面完成了股份合作制改革；全市277个村（居）中，80%实现了集体经济统一核算，有92个行政村实现了“村改居”，100%的村（居）建成标准化的社区服务中心，实行城市化社区管理与服务。

三、改革体会

（一）城乡一体化改革必须常抓不懈，久久为功。

加快推进城乡发展一体化是党的十八大提出的战略任务，也是全面建成小康社会最艰巨、最繁重的任务。中山在改革中体会到，城乡一体化改革是一项系统工程，涉及农村产业发展、要素配置、规划建设、公共产品供给、社会治理体制等一系列重大难题，破解这些影响全体农民利益的难题不可能一蹴而就。中山2001年开始试点探索，2008年全面铺开，在城乡一体化的总目标下，每年确定一些重点领域实施重点突破，经过长达15年坚持不懈地推进改革，中山已初步实现了习近平总书记提出的“城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化和城乡产业发展融合化”的要求。水滴石穿非一日之功，彻底打破根深蒂固、错综复杂的城乡二元结构仍然任重道远，必须以十年磨一剑的心态常抓不懈，持之以恒，方能取得全面突破。

（二）城乡一体化改革必须加强制度设计，完善体制机制。

健全城乡发展一体化的体制机制，是城乡一体化改革的治本之策。中山市抓住农村综合体制改革这个“牛鼻子”，建立城乡一体化的制度。一是全面开展农村股份合作制改革，实现农民与土地松绑，让农民放心进城、安心专业。二是率先推行村一级集体经济统一核算改革，促进农村资源的有效整合和优化配置。三是稳步推进“村改居”，实现农民到居民身份的转变。这三步改革推动了农村管理体制向城市管理体制逐步接轨，释放体制出能量，为全市农村社会发展注入了活力。目前，困扰农村改革的仍然是体制问题，尤其是农村土地制度，如何真正实现同地同权同价，才是破解城乡二元结构的关键，需要中央顶层设计、地方稳妥探索。

（三）城乡一体化改革必须选准突破口，增强农民获得感。

习近平总书记强调，改革要推出能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招。中山在推进城乡一体化改革中，从农民关心的医疗、养老、就业等热点和焦点问题出发，改革农村公共服务供给机制，加大公共财政的投入力度，以农民的获得感倒逼改革举措，实现每个村民有一份工作、一份养老保险和一份医疗保险。在调研过程中，中山很多农民反映，“现在政府给我们办了养老保险，就像每个月给我们发‘工资’，这比我儿子还做得好！”这些朴实的话语，充分表达了农民对城乡一体化改革的欢迎。只有让农民真心拥护和支持改革，才能让改革顺利推进。只有选准增强农民改革获得感的突破口，才能牵一发而动全身，纲举目张地带动城乡一体化改革全面开展。

（四）城乡一体化改革必须强化发展，夯实改革物质基础。

辩证唯物主义认为，经济基础决定上层建筑。打破城乡二元结构，建立城乡发展一体化体制机制，离不开雄厚的物质基础。由于中心城区建成区面积36平方公里，仅占全市辖区面积的2%，中山把推进镇村经济发展作为市委、市政府一项长期战略来抓，逐渐形成了“一镇一品”的专业镇经济，2014年，专业镇生产总值占全市GDP的72%。专业镇的不断工业化和城镇化，为中山探索以工补农、以城带乡的城乡一体化改革奠定了坚实的基础。同时，城乡发展一体化改革，进一步理顺了集体经济权利关系，促进农村集体经济以及农村要素与市场经济接轨，释放了农村集体经济发展活力，中山涌现出一批经济实力很强的富村。2014年，中山全市村集体经济平均可支配收入1517万元，全市104万农民平均每人从集体经济获得分红收入1750元，充分说明了城乡一体化改革和发展相辅相成、相互促进的作用。