中山市创新社区建设“2+8+N”模式，其中“2”指各村居组建社区服务中心和社区建设协调委员会；“8”指各社区服务中心承担民政残联、劳动社保等8项职能，提供普惠型公共服务；“N”指各村居根据实际培育的社区社会组织。该模式有效促进社区基本公共服务均等化、促进异地务工人员参与基层民主、促进社区外地人与本地人沟通融合，激发各阶层民众社区参与热情，加速了人的城镇化，荣获“全国创新社会治理最佳案例”奖。

一、改革背景

中山是国内集群经济发展最快的地区之一，18个镇中有省级专业镇16个，南头家电、沙溪休闲服、古镇灯饰等特色经济蓬勃发展，产业集聚程度居全省前列。产业集群向镇村延伸，加速了城镇化进程，同时也吸引了大量异地务工人员在中山工作生活，改变了人口结构，传统村级管理体系亟待转型。目前，中山市常住人口319万，其中外来人口占53%，超过70%的村居外来人口与本地村民出现倒挂，社区已经是一个陌生人的、多元化的社会。一方面，无论是本地村民还是异地务工人员，对城市化的社区服务需求日益增加，而传统社区服务管理未能覆盖外来人口。另一方面，流动人员在社区发展中的“话语权”不多，加之工作压力较大、居住流动性增加，社区归属感不强，“候鸟心态”明显。

针对基层治理面临的问题，中山市2008年开始探索农村社区建设工作，成为广东省第一个农村社区建设试点地级市。党的十八大以来，中山以深化村级治理体制改革为核心，制定了村级基层组织及牌子清理、社区建设协调委员会、村（居）委会特别委员、社区社会组织培育、村级行政事务准入等文件，形成了一整套指导社区建设的政策体系，构建涵盖实有人口的社区服务管理体制机制，逐步探索出以“2+8+N”模式为重点的建设路子。2013年，该项目以全省第一的成绩顺利通过省社会创新观察项目验收，获评全省社会创新试点项目，还被评为2014年全国社会治理创新最佳案例。

二、改革举措与成效

（一）推动社区服务中心规范化建设，社区服务管理惠及新老居民。

城乡一体化进程中，中山市将城市服务管理职能向基层下沉，把解决村（居）委会“行政化”倾向与拓宽村级服务管理对象结合起来，在村级统一建设社区服务中心，打造承接政府下放职能、覆盖实有人口的扁平化服务平台。2008年至今，全市按照“一村一社区”模式，投入6.7亿元建设总面积达11.7万平方米、平均面积达700平方米的社区服务中心，全面覆盖各个行政村。

一是明确社区服务中心的定位，社区服务中心的设立改变了村委会只管村民的局限，将村公共服务范围扩展到实有人口。目前社会保险、计划生育、就业服务、低保救助等全面向异地务工人员延伸，辖区居民不出村即可办理相关业务。二是推动村级组织精兵简政，实行社区行政事务准入机制，统一清理专业性强或不宜由村级承担的职能，保留的职能集中划入社区服务中心。通过行政事务准入制度，中山村级组织机构从50多个压缩到8个左右，承接职能从120多项精简为50项左右，切实减轻村、社区行政协管工作负担。三是社区服务中心推行一门式服务，即每一个窗口都可以办理上述8类事务，实行AB角和前后台协作，工作效能明显提高。同时将各村（社区）的综治信访维稳（含法律服务）的窗口统一安排在社区服务大厅同一服务平台受理，并根据实际情况进行分流，对于可及时化解的矛盾纠纷，由专职人员即时予以调解。

“2+8+N”模式使社区成为基层公共服务供给的节点和枢纽，与异地务工群体相关的事务基本能够在社区层面得以解决，居民对社区的认同感和满意度更高。改革后新老居民对社区服务满意率达92%，提高了15个百分点。

（二）组建社区建设协调委员会，搭建新老居民参与社区管理平台。

 “2+8+N”模式中的社区建设协调委员会，是一个能让新老居民代表参与社区建设的平台，它遵循协商民主机制，让社区企事业单位、异地务工人员代表等最大限度地参与社区决策、管理、监督、服务。

一是增强协调委员会的代表性，社区建设协调委员会成员包括村居“两委”成员、党代表、人大代表、政协委员、辖区企事业单位、本地村（居）民、优秀异地务工人员等代表，尽量吸纳不同阶层、不同群体的代表参加。二是切实发挥协商民主职能，社区建设协调委员会主要职能有三方面：决策参谋职能——就社区建设的重大问题向村（居）委会和村民代表大会提出意见建议；民主协商职能——就群众关心的问题汇集民意；社会发动职能——动员辖区企事业单位和居民参与社区建设。三是科学选定协商议题，社区建设协调委员会将工作重点放在人民群众最为关注的全民治安、公益慈善、环境卫生和食品药品安全四个领域。四是加强协商委员会话语权力度，协调委员会每季度至少召开一次会议，协调委员会作出的决策，村居“两委”必须在三个月内讨论研究，并及时反馈跟踪落实情况。

目前，全市所有村（居）全部组建社区建设协调委员会，共聘任委员3063人。2014年各协调委员会召开会议近1400次，讨论事项1800余项。

（三）率先探索村（居）委会特别委员制度，拓展异地务工人员基层自治渠道。

为拓宽异地务工人员社区参与渠道，中山市自2012年起在外来人口集中的地区，试点聘任优秀异地务工人员为村（居）委会特别委员，每村2-3名。特别委员由村（居）代表或辖区异地务工人员推荐，经村（居）民代表大会选举产生。候选对象必须在本村（居）住满三年，热心社区事务，在本职行业或社会公益事业中表现突出。截至2014年底，全市95%的村居均聘有特别委员，委员总数达673人，并逐步探索出“驻、访、议、督”四位一体工作法。“驻”，即驻室接见，各村居为特别委员提供工作室，每月安排一个晚上接待群众来访和电话咨询。“访”，即走访调查，特别委员定期深入走访异地务工人员集中的企业、居住区，将异地务工群体最关心、最迫切的利益诉求向村居“两委”反映，主动调处化解矛盾纠纷。“议”，即参与议事，村（居）委会讨论异地务工人员相关议题时，必须邀请特别委员参加，特别委员可将收集的热点问题提交村（居）委会讨论。“督”，即督查落实，特别委员对有关异地务工人员服务管理事项，有权进行跟踪督查。

2014年，各村（居）委会特别委员参加村（居）委会议990次，参与涉及异地务工人员权益事项讨论近1300项。如南头镇南城社区的特别委员付柱在调研中了解到，部分异地务工人员由于子女不能在本地入学，工作很不安心，他立即将这个问题提交社区讨论。在镇政府和社区的努力下，该社区引入了华晖学校，社区500多名异地务工人员子女的入学难题得到解决。

（四）培育发展社区社会组织，增进新老居民社区交往和社区信任。

“2+8+N”模式注重发挥社会组织（即“N”）协管社会的作用，以社会组织灵活多样的辅助服务满足居民需求的多样化，并以此带动新老居民投身社区建设、发展社区公益、促进邻里和睦。

一是完善社区社会组织培育成长机制，促进社区群众自治。目前登记或备案的社区社会组织达603个，成为组织群众、发动群众参与社区建设的催化剂。二是发挥传统民俗文化的凝聚作用，推动本土非物质文化遗产组织。乡村传统民俗文化，对新老中山人具有极强的影响力和感召力。中山市重视推动本土非物质文化遗产组织，南头镇北帝和民安社区的灯酒会、横栏镇贴边村的咸水歌、沙溪镇圣狮村的“四月八”巡游等20多项非物质文化遗产活动均登记成为社会组织。以圣狮村的“四月八”巡游为例，协会将传统的民间艺术巡游与发动村民联谊交友、捐资助学、强身健体结合起来，2014年参加活动的市民达1200多人，其中外来人员占了近三分之二，募集善款达30多万元。三是引导社工与志愿者联动，以“一中心多站点”的模式，引导社工服务向村居延伸，为社区居民提供精细化服务。目前，全市建有村级社工站点55个、驻站社工300多人，支持各村（居）建立志愿服务队伍，带动新老居民开展邻里互助服务。四是建设修身学堂，委托第三方管理和服务，按“群众点菜”方式安排课程，聘请专家讲授保健、法律、国学知识，提供场所让新老居民交流各自家乡文化、分享身边好人好事。2014年全市250多个村级修身学堂举办活动800多场，参与群众超过10万人次。

三、改革体会

中山社区建设“2+8+N”模式，构建起“行政、自治、社会”三位一体的治理体系，以社区融合破解城市二元结构，为先发地区基层治理改革提供了的借鉴。

（一）社区建设要与城乡发展一体化互为推动。

中山社区建设与中山健全城乡发展一体化体制紧密联系，相互促进。通过经济体制领域的改革，中山社会结构趋向合理，目前城乡收入差距缩小到1.58:1，为广东省最低，城乡规划、社会服务和社会保障一体化也不断推进，城乡发展一体化的深入与居民收入的稳定增加为中山社区建设提供了必要的经济基础和扩展空间。

在社区建设过程中，中山市坚持市镇村三级联动，以公共资源下沉为方向，稳步推进基本公共服务均等化，构建了以社区为平台、覆盖实有人口的基层公共服务供给体系。推动社会保障、社会救助等公共服务高效进入社区，并逐步向异地务工人员铺开。社区的建设使广大群众对改革有了更多获得感，愿意积极地配合顶层设计进行区建设和社会治理，使社区建设与城乡发展形成良性循环。

（二）社区建设要实现党的领导与社区居民自治有效结合。

中山社区建设“2+8+N”模式的核心要通过有序的自治参与和活动参与，形成良好秩序，实现居民社区利益与社区发展水平的“双赢”。一方面，社区建设必须强化村居一级党组织的领导核心地位，各类基层组织在党组织的领导下，各司其职，协调发展，理顺基层组织建设体制机制；另一方面，引导居民能动参与，推动社区治理目标内生化，使自上而下的行政管理与自下而上的基层自治结合起来，促进社会治理。党组织的科学领导与居民有序自治相结合，可以在社区建设和社会治理领域发挥巨大功效。

以中山全民治安为例，全市各村（居）协调委员会发动志愿者组建联防队180多支，参加群众超过1万人，涌现出许多先进典型，如中山横栏镇贴边村的“五老”志愿者配合派出所、家长和学校，对村内吸毒人员和品行较差的青少年开展帮教，两年多来帮助村内5名吸毒人员4人成功戒掉毒瘾并重新就业，东区花苑社区从2012年开始探索热心群众参与的“志愿管家”模式以来，社区投诉率连年直线下降，近两年来刑事犯罪零发案。这些平安细胞极大促进了治安环境好转，中山群众安全感多年来位居全省前列，连续五届荣获“全国社会治安综合治理优秀城市”称号，也是全省唯一连续三次获得全国社会治安综合治理“长安杯”的城市。

（三）社区建设必须着力培育新老居民共同的社区价值。

中山社区建设“2+8+N”模式的重要目标就是实现新老社区居民、新老中山人的迅速融合。“2+8+N”模式紧扣城乡社区的文化、生活和民俗传统，培育源自基层、贴近群众的社区社会组织，逐步将其纳入政府有效管理的视野。各类社会组织定期举办篮球赛、曲友会、健身舞活动，极大丰富了群众的精神文化生活，增进社区交往和情感交流，让新老居民的兴趣爱好、社区利益在各种团体中得以实现，帮助异地务工群体在生活方式、价值观念和社会心理等方面融入社区，使陌生人、半陌生人社会向熟人社会转型，不断提升社区归属感和社区共同体意识，消除新老中山人之间的差异与隔阂。

中山抽样调查显示，中山市86%的农村受访者表示愿意参加邻里互助和社区志愿服务，76%的受访者表示社区邻里关系融洽。

（四）社区建设必须确保民主参与渠道的畅通。

中山社区建设“2+8+N”模式高度重视社区治理的民主机制，为确保与群众重大利益密切相关的问题得到及时反映，中山在推动社区建设改革的过程中为新老居民利益表达提供多样化的渠道。通过引入协商民主机制，发挥协调委员会、特别委员制度、社区社会组织等平台作用，赋予异地务工人员公平的“话语权”，让协商主体更加广泛、协商过程更加民主，使外来人员的社区情感从“过客”向“主人”转变，进而形成“协商—认同”的良性互动。