生态补偿制度是生态文明制度重要组成部分。为贯彻党的十八届三中全会关于完善生态文明制度的改革部署，中山市大胆改革生态补偿机制，在全省率先建立基于区域综合平衡的生态补偿机制，取得明显成效，成为全省首个“国家生态市”。

    一、改革缘起

    一直以来，中山同全国许多城市一样，生态补偿机制设计坚持两个思路，一是实施单要素补偿，也就是按生态公益林、基本农田等要素分开实行补偿。但在实施过程中，有些平原地区的农业镇基本农田多而没有公益林（如中山市民众镇），有些山区镇公益林多，而基本农田少（如中山市五桂山办事处），这些镇的补贴“一进一出”，最终获得的生态补偿金不多，影响了生态补偿制度的效果。

    二是实施纵向生态补偿，生态补偿金由省、市两级财政按1:1出资，对生态保护做出较大贡献的镇进行转移性补助。但通过早期大规模建设开发，现在基本农田和公益林极少的镇（如中山市南头镇开发度超过70%），不需要在生态保护方面配套资金，可以从容地发展经济，乡镇经济比较发达；而早期开发较少、公益林和农田面积大的镇，要承担全市生态资源保护责任，不能大面积开发建设，影响地方经济发展，既造成了镇与镇之间生态保护制度上的不公平，又造成镇与镇之间经济发展不平衡。如何完善生态补偿机制，调动生态资源丰富的镇区保护生态的积极性，成为中山市委市政府必须破解的重要课题。

    党的十八届三中全会颁布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”，为中山改革生态补偿机制指明了方向。2014年1月，中山市委就在《中共中山市委关于全面深化改革增创发展新优势的实施意见》中提出要“结合主体功能区建设，探索建立分区域激励型财政政策和生态补偿横向转移支付机制”，并作为2014年市委全面深化改革要点之一，进行重点推进。

    二、改革措施

    2014年3月，中山市启动了生态补偿机制改革研究工作，委托环境保护部华南环境科学研究所开展中山生态补偿方案编制研究。市政府多次组织市环境保护局、发展改革局、财政局、城乡规划局、国土资源局、水务局、农业局、林业局等部门，以及五桂山、神湾镇、坦洲镇、民众镇、南朗镇等基本农田和生态公益林面积较大的镇区，召开生态补偿工作方案编制座谈会，重点研究解决要不要扩大补偿范围、标准提高多少比较合适以及横向转移支付怎样操作等三个问题。

    （一）生态补偿范围的确定。中山明确原有的生态补偿要素基本农田和生态公益林两种保持不变，为了进一步提高对耕地的保护力度，经过反复研究，将生态补偿范围扩大到一般耕地，对饮用水水源地保护区以及重要集中式环保设施（如垃圾处理中心）周围区域的生态补偿，由于必须经过充分的调研和论证才可能更好的执行，也考虑到市财政和镇区财政的压力，最终经过讨论研究后决定先扩大对耕地的补偿范围，其他项目根据生态补偿机制实施后的评估结果开展研究工作。

    （二）生态补偿标准的确定。为了解市民对生态补偿标准的期望和各镇区对生态补偿标准支出的承受能力，对公众和镇区展开了问卷调查。在问卷调查中发现，对基本农田生态补偿标准，镇（区）政府意愿均值为262元/年·亩，民众意愿均值为342.3元/年·亩；对生态公益林生态补偿标准，镇（区）政府意愿均值为249.7元/年·亩，民众意愿均值为97.7元/年·亩。同时参考珠三角周边城市生态补偿标准，经过多次论证，最终确定了提高基本农田和生态公益林的补偿标准，扩大补偿范围到其他耕地，并逐年提高标准即2015-2017年，基本农田生态补偿分别执行100、150和200元/年·亩标准，生态公益林生态补偿方面，分别调整为80、100和120元/年·亩。

    （三）横向转移支付操作方式的确定。中山在横向转移支付机制的设计中坚持“谁受益，谁补偿；谁保护，谁受偿”的基本原则，生态环境的受益镇区需要承担补偿责任，为保护全市生态环境做出贡献的镇区应该得到补偿。

    一是在横向转移支付机制中设计了区域综合平衡系数，根据各镇区的生态公益林和农田面积、镇区面积，计算出每个镇区的生态公益林和农田责任面积，其中生态公益林和农田面积小于责任面积的镇区要根据其缺口面积的大小缴纳生态补偿资金。

    二是构建“市财政主导，镇区财政支持”的纵横向结合的资金筹集模式。纵向方面，市、镇（区）财政按4:6比例分担生态补偿资金；横向方面，各镇区根据其生态补偿责任支付生态补偿资金上缴市财政，通过市财政统筹，将生态补偿资金划拨到各镇区，从而实现镇区间的横向移转支付。以2015年为例，全市生态补偿资金为10423.5万元，比2014年增长106%，其中省财政补贴1418.8万元，市财政负担4851. 3万元，省、市财政补贴均无明显增长，而镇区财政负担为4153.4万元，占总额的40%。（参见表1）

表1                                     （单位：万元）

    三、改革效果

    一是调动了群众参与生态保护的积极性。按照新的生态补偿机制，生态补贴资金重点向村民倾斜，其中生态公益林补贴资金的75%直接发放到村民手中，基本农田补贴的66%直接发放到村集体经济组织。与此同时，中山大幅提升单位面积生态补偿标准，2015年比2014年增长了104%。生态补偿资金逐年大幅提高，增强了农民对生态文明体制改革的获得感，调动了农民参与生态保护的积极性，为中山进一步推进生态文明制度改革奠定良好的群众基础。

    二是更加体现了生态保护的区域公平。中山生态补偿资金实现了镇区间的横向转移支付，体现了区域均衡与公平。生态补偿机制改革后，小榄、南头等9个原本不承担生态补偿资金的镇区都要支出生态补偿资金（参见表2），民众、五桂山等15个承担全市主要生态资源保护责任的镇区获得的生态补偿资金显著提升（参见表3），通过对生态补偿金的协调分配，中山生态的区域保护更加平衡。

                      表2                                          （单位：万元）

                     表3                                          （单位：万元）