多策并举，推动农村土地规范流转

       近年来，广东省中山市高度重视，积极贯彻落实中央和省关于加快推进农村承包土地经营权流转的工作部署，紧紧抓住城镇化步伐加快、农业农村结构调整以及农村改革不断深化的契机，进一步稳定和完善农村土地承包关系，探索创新土地流转模式，不断完善制度建设，加强和规范承包地流转管理，做好风险防范工作，有效推动农业适度规模经营，为实施乡村振兴战略打下坚实的基础。

一、基本情况  

       据统计，全市现有经营农户约10万户，农村土地承包经营权确权实测的承包地面积54.87万亩，目前，全市土地流转面积51.78万亩，土地流转率达94.3%，形成规模经营面积近45万亩，土地流转呈现良好的发展态势。一是流转形式多样化。由早期农户间的代耕、无偿转包等自发流转，逐步发展到有偿转包、出租，再到股份合作、统筹经营等多种流转方式。随着农村股份制改革的实施，股份合作成为流转主要形式，通过土地入股由集体统一流转的承包地面积超50万亩，占比超95%。二是流转经营规模化。随着农业结构调整和现代农业发展，承包地流转向规模化发展。目前全市农户、专业大户和其他经营者中，通过土地流转形成5亩以上规模经营面积达46.6万亩，占承包地面积85%；其中10亩以上规模经营面积达37.3万亩，占承包地面积68%；100亩以上规模面积超10万亩，占承包地面积18%。三是新型主体流转比重增加。加快培育新型农业经营主体，农村土地流转受让方中，流入专业大户、龙头企业、农民合作社等新型主体成为新生力量，流入种养专业大户30亩以上的面积22.4万亩，占流转面积的39.4%。四是流转机制日趋规范。全市流转的承包地均通过农村集体资产监管和交易平台进行流转，建立风险线保证金制度，并签订土地流转合同，签订流转合同的承包地面积超50万亩，其中采用省级统一合同文本的比例超五成。另外，全市有18个镇区按照不同的标准建立流转备案制度。

二、主要做法及措施

       （一）政策宣传引导流转。一是大力宣传政策法规，特别是《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国农村土地承包法＞的决定》和《广东省人民政府办公厅关于加快推进农村承包土地经营权流转的意见》等，引导镇区领导干部学习法律法规、了解土地流转政策，消除农民的后顾之忧。二是发挥典型事例的引导作用，总结宣传三角镇、横栏三沙村等地方的土地流转经验做法，组织镇村干部学习交流，通过示范引领，让农民看到土地流转带来的好处，促使更多的农民加入到土地流转中来。

       （二）政府投入拉动流转。通过把各项强农惠农政策措施与土地流转相结合，使土地流转条件得到进一步提升，共同促进流转。一是市、镇、村投入大量的财力实施农路“硬底化”，近年来累计建设主干农路“硬底化”1270公里，受益耕地29.6万亩；二是推进农田基础设施建设，全市建成“涝能排、旱能灌、渠相连、路相通”的高标准农田20多万亩，实施基本农田整治和中低产农田改造3.72万亩，建成农业标准化示范基地60个，大幅提高承包土地流转租金；三是落实“推进农村土地流转发展农业适度规模专项经费”，2010-2012年连续三年，每年市财政安排100万元，对按照相关要求，整合村组两级土地资源，推进农村土地规范有序集中流转的村级集体，以及进入现代农业园区（基地）进行适度规模经营的本地农户进行财政补贴，努力培育出“规模大、档次高、效益好”的高效农业规模化样板，辐射带动全市范围的土地流转工作。

       （三）股份合作推动流转。从2002年起全面推进农村股份合作制改革，目前各镇区根据自身实际情况建立了农村股份合作经济组织。通过股份合作制的改革，农户以分包到户的土地承包经营权及集体资产作价入股成为股份合作组织的股东，股份合作组织对土地资源进行整合，按照公开民主原则进行统一规划、统一管理、统一发包，所得收益按农户土地入股的份额进行分配。目前，全市先后建立了横栏镇三沙村花木基地、民众群安蔬菜生产基地、板芙广福农业现代化种养小区、大涌水产养殖基地和木瓜基地等多个现代农业生产基地。通过创新流转方式，有效地提升了土地价值，提高了农业产出效益，实现了村民、村集体经济与农业专业户的三赢。在农村股份制的改革中，通过资产折股、股份配置、按股分红、股权固化等方法，明确了集体经济与农民的利益关系，在保障农民利益的同时，促进了土地的合理流转和适度规模经营，建立了有利于农村向城镇化、工业化发展的新机制。

       （四）发展现代农业促流转。一方面，组织实施“一带、两区、十基地”的发展战略，即建设沿古神公路绿色园艺产业带，增强古镇镇现代农业园区和港口镇现代农业合作示范区的影响力，扩大市内10个农业现代化基地的辐射作用，打造国家级园艺种植示范区、全国绿化苗木重点交易市场、省农业特色名牌产品生产基地和农业产业化龙头企业总部聚集区，大力发展现代农业；另一方面，按照高起点规划、高标准建设、高效益产出的要求，推进以农业园区为载体的农业现代化进程，目前着力打造横栏花木和东升脆肉鲩两大现代农业产业园区，全市连片整合开发规模500亩以上的农业现代园区超30个，面积近9万亩，园区年度产值8.68亿元，平均土地亩产值1.68万元。全市现代农业园区建设资金总投入超2亿元，年度产值近8亿元，平均投入产出率超过1：3，取得了显著的经济效益与社会带动效果。

        （五）规范管理有序流转。一是早在2005年就出台的《中山市农村集体土地承包经营管理暂行办法》，对本市范围内农村集体经济组织土地发包及农村土地承包经营权流转的行为，包括发包的形式、适合发包以及流转的对象、发包期限、承包人的资质能力、发包审批手续、双方当事人签订合同的条款内容、违约责任等方面作了明确的规定，完善了土地转包（让）审批制度和合同管理制度，规范了土地流转程序，为促进土地使用权依法、自愿、有序地流转和妥善调解土地承包纠纷提供了保障。二是加强租赁准入审查和用途监管。出台《关于加强中山市承包土地从事农业种养行为管理工作的实施意见》，明确了租赁土地从事农业种养的准入要求，严格进行资质审核，对经营主体的农业经营能力进行审查。进一步规范了租赁合同管理，要求在合同中约定承包土地的使用方式和使用责任、搭建生产生活用房舍的管理规定、遵守环保、卫生、治安等社会管理制度等条款。同时，要求镇区对村、组两级土地承包合同加强审查，做好合同备案存档。三是建立风险防范制度。全市大部分村、组实行了租金预付制度，租赁方自签订土地流转合同后，需提前预付一年的土地租金，若发生违法合同规定的行为，将没收预付租金以确保集体成员的经济利益。四是加快推进土地流转和资产交易平台建设，完善土地流转服务体系。推进农村集体资产监管和交易平台建设，通过建立市镇村三级联网的平台，加强资产的台账管理、处置立项、合同鉴证、交易监管等各项资产管理环节，通过电子平台进行审批、监管，确保资产处置、土地流转等行为更“阳光”化、规范化。

       （六）创新机制保障流转。建立土地流转纠纷调解机制。针对日益增加的农村土地承包纠纷案件，为妥善解决农村土地承包纠纷，成立了中山市农村土地承包纠纷仲裁委员会，各镇区相应建立了土地承包问题信访和纠纷调处机制，一方面，突出抓好土地承包合同的签订、鉴证，把合同纠纷尽量解决在萌芽状态；另一方面，对受理的每一个案件都注重调查研究，认真取证，注重事实和证据，严格按程序办事，保证当事人的合法权利。据统计，近年来全市累计调处土地承包纠纷160宗，其中：村民委员会调解137宗（调解涉及妇女承包权益49宗），乡镇介入调解23宗。

三、下一步工作

       虽然中山市在推动农村承包地流转及风险防范方面取得一定成效，但仍存在一些问题，如监管制度不完善、制度的执行仍有困难；流转价格上升使经营户增加生产成本，从而带来收益保障风险等。下一步，中山市将提高认识，进一步做好农村承包地流转的制度建设和风险防范工作。

       （一）健全土地流转准入制度。健全工商资本租赁农地的资质准入制度，对企业从事农业生产具有的生产经营能力、履约能力、项目合规性等方面进行严格审核，实行村审核、镇备案。积极引导工商企业开展社会化服务，进一步鼓励家庭农场和农民合作社流转土地发展适度规模经营，通过利益联结等多种途径带动农民共同致富。

       （二）建立土地流转管理长效机制。进一步建立和完善土地承包经营权流转管理长效机制，重点加强对流转合同的日常管理和常态化监管，进一步规范了农村土地流转合同签订，及时发现并纠正不规范合同。健全完善市、镇、村三级土地流转服务与管理网络，发挥集体“三资”平台的功能和作用，为土地流转双方提供信息发布、政策咨询、价格评估、合同鉴证等服务，对土地流转的各个步骤和程序进行规范。

       （三）完善土地流转风险防范机制。进一步落实流入方“先交租金，后种地”的风险防控措施，健全农村土地流转风险防控机制，对因经营不善或自然风险、市场风险导致流入方生产经营无法继续进行的，探索实行退出机制，切实保护农民利益。

       （四）着力化解土地流转矛盾纠纷。及时摸清承包地流转情况，建立镇村流转承包地矛盾纠纷化解工作预案。加强农村承包的经营权纠纷调解仲裁体系建设，健全纠纷调处机制，把矛盾纠纷化解在基层，确保农户承包权益不收侵害。