加强农村集体资产管理，提高集体经济效益

        近年来，广东省中山市高度重视农村“三资”管理工作，先后建立起村务财务公开、集体经济电算化管理等一系列管理制度，有效解决了当时农村“三资”管理面临的问题。但随着农村经济发展，集体资产总量增加，农村“三资”管理呈现管理重点不清、交易不规范、民主参与不高等问题。为此，中山市以建设农村集体资产监管交易平台为抓手，按照“一个平台、一个系统、一级交易、一级监管、一级成果运用”的“五个一”思路，进一步规范农村集体资产监管和交易行为，从源头上堵塞农村“三资”管理漏洞，有效维护农村稳定。目前，全市建有镇级资产管理平台24个，村级交易工作站289个，覆盖率和联网率均达100%。通过平台累计完成集体资产交易14363宗，涉及合同金额219.68亿元，比合同标的底价平均溢价8%以上。

 一、主要工作做法

       （一）构建一个上下联动的管理平台。按照“市级抓联动、镇区抓机构、村级抓人员”的思路，市级建立以组织、宣传、农业、民政、财政等部门为成员的规范农村集体“三资”监管工作联席会议，负责指导、协调和监督全市平台建设工作；各镇区成立由农业、财政、纪检监察等部分负责人参与的“三资”管理领导小组，下设办公室，组织指导各村（社区）集体开展平台建设工作；各村（社区）成立资产交易工作站，为集体开展资产交易活动提供场所，实行规范化管理，全市各村（社区）配备专职管理员1019人，负责平台系统的日常操作管理。

       （二）建立一套分级管理的信息系统。结合中山市农村集体资产总量较大、土地发包和物业资产经营的合同较多、农民群众强烈关注集体经济运作等特点，中山市研发出一套“网上平台、流程审批、分级管理”的资产监管和交易管理平台系统。与传统的农村集体资产管理模式相比，中山市农村集体资产监管和交易平台在运行方式、管理手段和实操效能等方面实现了创新和提升。平台系统设置了资产管理和资产交易两大模块，对村组集体的资源、资产全部录入系统，建立台账。所有资产的增减变化、交易立项、表决审核、信息发布、结果公布、业务提醒等运作程序，根据市、镇、村不同的级别权限实行信息化动态管理。对于集体资产的交易，根据资产处置的性质要求、面积以及标的额不同，分为市级公开交易、镇级监督交易、交易站公开交易和自行组织交易等四种方式，明确交易权限，切实提高平台的工作效率和监管效能。

       （三）规范村一级透明交易。从2013年起，中山市先后出台了《中山市农村资产监管和交易平台建设的工作实施方案》、《中山市镇(区)农村集体资产交易管理办法（试行）》等管理制度。从机构设立、工作职责、交易评标守则、交易竞投规则，以及集体资产交易过程中资产交易立项、镇区审核，交易信息发布、民主表决、合同签订、交易结果公布等工作流程进行了规范，确保平台运作有章可依；明确了集体资产交易的立项审批须通过相应民主议事程序；交易时由村（居）代表、村（居）务监督委员会成员、镇（区）农（财）经管理人员现场监督见证；交易后通过村务公开平台统一公示，接受群众咨询监督，有效保障群众的知情权、决策权和监督权。村级集体资产交易采取竞投方式，价高者得，完全以规则和市场规律为导向，最大限度地压缩“权利寻租”的空间，从源头遏制了腐败现象的发生，同时发挥公开竞价作用，提高集体经济收益。

       （四）夯实镇一级联审监管。镇区“三资办”依托资产监管和交易平台，要求各村（社区）将全部土地和物业等集体资产进入村资产交易站进行挂牌交易，对每项集体资产交易从立项到交易进行全程的跟踪和监督，进行拍照录像，对于重大交易，还邀请镇纪检、镇人大代表等进行监督管理。与此同时，镇区职能部门加强对每宗资产交易的联审，从土地、规划、产业、环保等方面进行调控监督，有效解决农村发展不规范、产业肆意引进等问题，促进村组两级有序发展、规划发展和依法发展。

       （五）强化市一级成果运用。实施绩效考核，加强成果运用，出台了《中山市农村集体资产监管工作评价办法（试行）》，从组织机构设置、制度建设、监管落实、工作成效等方面，每年对镇、村集体资产平台运行情况进行量化考核，考核结果纳入市对镇区的实绩考核内容，确保平台建设、管理不流于形式，进一步推动农村资产管理规范化、制度化和常态化。同时，通过健全问责机制，对平台运作不规范、资产管理松懈、整改工作不力的，给予通报批评；对“三资”管理中存在的严重违法违纪行为，按有关法律法规进行查处。除此，中山市还出台了《关于加强中山市农村集体资产管理的意见》，以此作为完善中山市农村集体资产管理体制和运行机制的统领性文件，有效整合各项政策文件，明确今后一段时期资产管理的工作重点和方向。  

二、主要成效

       实践表明：中山市农村集体资产监管交易平台在运行方式、管理手段和实操效能等方面，与以往传统的农村集体资产管理模式相比，实现了创新和提升。一是平台系统设置了资产管理和资产交易两大模块，对村组集体的资源、资产全部录入系统并建立台账，所有资产的增减变化、交易立项、表决审核、信息发布、结果公布、业务提醒等运作实施规范化管理；二是对于集体资产的交易，根据资产处置的性质要求、面积以及标的额不同，分为市级公开交易、镇级监督交易、交易站公开交易和自行组织交易等四种方式，明确交易权限；通过对市、镇、村不同的级别权限实行信息化动态管理，切实提高了平台的工作效率和监管效能。

        （一）摸清了集体资产家底。平台搭建运行以来，各镇区积极组织村（居）集体整理资产、资源、经济合同等资料的录入。目前，全市289个村（居）经联社完成了资产数据和合同录入工作，实现可查可控可管。据统计，全市累计录入集体土地（含山林地、建设用地等）等资源性资产33633宗，涉及面积126.43万亩；物业资产14371宗，涉及面积3430.42万平方米；实物资产16294宗；其他资产838宗；完成录入资产合同资料78928宗。

        （二）创新了管理工作思路。中山市镇区村（居）干部在管理和交易运作集体资产时，充分发挥集体智慧，创新工作思路，工作亮点频现。如东区沙岗经联社通过平台发布信息和公开投标，将18亩商业用地以每年租金200万元出租给民营企业20年，由企业投资建设综合市场进行经营，租赁合同到期后土地和地上建筑物业估价1.8亿元，全部无偿归属经联社集体所有。这种经联社以集体土地、物业等生产要素，高位嫁接民营经济的新模式，是当前中山市农村集体经济发展的新亮点。

       （三）规范了集体交易行为。依托资产监管和交易平台，全部集体土地和物业出租进入交易中心进行挂牌交易，对每宗资产交易，增强镇级职能部门审批责任，从土地、规划、产业、环保等方面调控监督，从而有效解决农村发展不规范、产业肆意引进等问题；同时，采取竞投方式，价高者得，谁中标、谁淘汰，完全由规则和市场规律说了算，谁都没有直接发包权，最大限度地压缩了“权力寻租”的空间，从源头上遏制了腐败现象的发生。三乡镇采用现代科技手段监控，在镇经管站室内安装了视频监控系统，配备了录音电话、投影仪等设备，确保了交易活动的时效性、严肃性、公平性；阜沙镇结合组级农地数量较多、位置分散、田头交易等特点，对需要发包的农地，及时将发包信息书面通知各家各户，引导分散的农地集中进行公开交易，逐步改进土地发包方式；对于地段较差、发包地价低的耕地，村经联社与组级集体签订承包协议，连片规划整治土地改善生产环境，组织承包方公开竞投耕地，村组两级集体共享土地经营收益成果。

       （四）提高了集体经营收益。过去集体资产出租、出让主要依靠村组干部与对方谈判，由于信息不对称、干部素质参差等原因，集体议价能力较弱。建立资产监管和交易平台后，交易项目全部通过平台面向社会公开竞投，引入客商竞争，发挥市场机制作用，促进集体经济收益最大化。如东区紫马岭社区市场招租，由底价每月6.8万元竞价到每月11万成交，竞价增幅62%，五年租期，租金总计增加302.4万元；东凤镇东兴社区有2046平方米物业使用权，通过各种渠道发布信息以每月6万元的底价出租，经营者反应踊跃，经工作站现场交易竞投，最终以每月9.4万元价格成交，此项目每年为集体增加收入40.8万元，增幅达56.7%。

       （五）增强了村民参与的积极性。平台的建成运行激发了群众参与监督的积极性，进而促进基层民主建设。村民代表全程参与集体资产交易过程，实行交易前民主议定、交易中群众参与、交易后全面公示和全程监督。集体资产管理交易运作的每一个环节、每一个程序，都经过群众民主讨论确定，既增强了村组干部的民主意识，又保障了农民群众对村组集体经济事务的知情权、决策权和监督权，推进了基层民主政治建设。

       （六）预防了涉农矛盾纠纷发生。长期以来，当集体利益受损或者利益分配不均时，村“两委”干部往往成为质疑、指责的对象，资产平台的建立和常态化运行，有效解决了这一问题。2014年至今，全市到市上访涉及农村集体“三资”的信访大幅下降，有效预防了涉农矛盾的发生，得到农村干部和广大村民的一致好评，巩固了农村社会和谐稳定的良好局面。

三、存在问题

       中山农村集体资产管理平台建设运行以来，取得了阶段性成效，但同时也要看到目前还存在不少问题，主要有以下几个方面： 一是部分镇区资产交易的业务流程和操作管理不够规范。没有严格按照镇区制定的农村集体资产交易管理办法、平台操作流程规定进行管理，线上线下不同步、镇级机构监管不到位的现象依然存在；二是部分镇区、村（社区）资产管理人员配置不足，兼职多、流动性大，平台操作和业务流程不够熟悉，影响了平台的运作效率；三是资产管理平台系统功能有待完善。当前资产平台主要侧重立项审批和交易管理，平台的档案管理、信息发布、到期预警，以及市、镇、村信息共享等功能未能得到充分应用。此外，资产平台的外延功能需要进一步修改完善，与农村财监平台进行对接、数据共享，确保平台功能更趋合理、实用。

四、工作计划  

         目前，中山市的农村集体资产平台系统已经完成搭建，初步实现常态化管理运作，但在具体操作和管理中仍要进一步改进和完善，主要做好四个“进一步”。

       （一）进一步加强平台软硬件建设。通过优化平台系统功能，完善农村集体“三资”信息发布、报送审核、统计汇总、梳理分析等强化管理功能，同时结合平台建设发展需求，适当增加硬件设施投入，确保农村集体“三资”管理及运行情况能够做到实时查询和实时监管，实现以制度建设为根本，以科技手段为支撑的监管工作新模式。

       （二）进一步完善资产管理制度。要求各镇区健全资产管理、信息公开、产权交易等方面的规章制度和规范文件，实现农村集体“三资”监管网络平台制度化、规范化、常态化运行。

       （三）进一步发挥民主监督作用。充分调动村务监督委员会的积极性，发挥监督委员会在农村集体资产管理的事前、事中、事后监督作用，为集体资产的交易处置把好“第一道关”。

       （四）进一步强化监督，确保资产平台常态化高效运行。市规范农村集体“三资”联席会议办公室要加强对镇区、村（居）农村集体“三资”监管网络平台实际运行情况的网上监管，不定期对信息公开情况进行检查督促，对存在的问题做到早发现、早制止、早整改，务求取得工作实效。

五、加强农村集体资产管理的建议

       （一）需要进一步完善农村集体管理问责机制。目前，虽然农村集体资产监管制度和运行机制已搭建完成，但仍存在政策落实不到位、执行力度不足等问题，特别是对于基层干部违规处置集体资产的行为，仍缺乏有效监控和处理手段。因此，要抓紧探索建立违反资产管理制度行为的问责机制，制定集体资产管理成员的工作行为准则和渎职违规问责机制的实施细则，对资产监管和交易运作过程中违反制度规定、管理松懈导致集体经济损失、侵害农民经济利益等行为进行追究问责。建议省在出台《广东省农村集体资产管理条例》的基础上，完善有关问责机制的配套政策，从法律政策层面明确部门和人员职责，制定违章罚则和处罚方法，强化措施手段，使村民自治与法律法规相衔接，从而提高地方对农村集体资产管理的效率。

       （二）加强集体资产纠纷的部门协调。随着集体资产总量的不断增加，由此衍生出来集体经济的争议纠纷和行政诉讼也会日益增加，若政府层面不给予适当的协调和引导，将会影响目前农村集体资产管理的良好态势。因此，在调处争议和审判行政诉讼过程中，必须充分发挥政法委等部门的职能，确保处理结果不影响农村集体经济整体发展。