深化农村集体产权制度改革，推动城乡融合发展

       近年来，中山市在农村集体产权制度改革方面先行先试，积极探索集体经济新的实现形式和运行机制，以体制机制创新激发改革活力。作为全国农村集体产权改革试点地区，中山市突出问题导向，紧抓关键环节，聚焦改革创新，不断将改革引向深入，为实施乡村振兴战略和推动城乡融合发展奠定坚实基础。目前，全市238个有集体经济的村（社区）已全面开展改革，确认股东94.15万人。

一、主要做法及措施

       （一）坚持高位推动，下好深化改革“一盘棋”。一是全面夯实责任。成立由市委书记任组长、市长任常务副组长、分管副市长任副组长，22个部门主要负责人为成员的改革工作领导小组，辖内24个镇区相应成立由“一把手”任组长的工作领导机构，村（社区）设立“两委班子”为成员的改革工作组，市、镇、村三级全面压实责任，扎实推进改革。二是建立保障机制。抽调12名业务骨干到市产权改革办，建立中山市农业农村局党组成员挂钩联系制度，加强改革的督促和指导。建立工作通报制度，及时掌握改革进展，总结典型经验，编发《工作简报》11期。落实工作经费，将产权制度改革和清产核资工作经费纳入财政预算，全市累计安排工作经费425.47万元。三是加强政策指引。研究出台了“1+4+N”配套政策，“1”是市一级下发了《中山市农村集体产权制度改革试点工作实施方案》，部署安排市、镇两级的工作任务和要求；“4”是就集体成员认定、深化完善股份制改革、推进“政经分开”改革和指导农村集体经济组织选举等重点内容，在市层面出台4个指导性文件；“N”是指各镇区结合地方实际，以党委政府名义印发80多份政策文件，为不断深化改革创新保驾护航。

       （二）坚持问题导向，聚焦关键领域“老大难”。一是抓好农村集体成员认定管理。出台《中山市农村集体组织成员认定指导意见》，在维持现有股权的基础上，探索建立集体成员增加和退出机制，实行动态管理。全市确认集体成员97.45万人，建立集体成员台账2215个，新建成集体成员管理系统，录入系统的成员人数超85万人。二是完善农村股份合作制改革。出台《关于进一步推行和完善农村股份合作制改革的指导意见》，指导农村集体经济组织对原《章程》规定的股权配置、组织架构、议事规则、收益分配、运行机制等内部管理制度进行补充完善，修订不符合当前法律法规的条款内容。三是拓宽集体资产股权权能。一方面，推动股权继承和流转的规范管理，出台《关于加强农村股份合作制股权继承和流转管理的指导意见》，依法保障股东对集体资产股权的占有、收益、继承和有偿退出等权能，全市已有17个镇区制定具体操作指引，办理股权继承5783人次，发放股权证书71.31万本。另一方面，探索集体资产股权抵押、担保贷款的有效实现形式，与中山农商银行进行战略合作，创新各类惠农贷款业务，向全市农村集体经济组织成员等发放“村居贷”900多笔，累计贷款金额近1.5亿元。四是借力借势化解矛盾纠纷。将产权制度改革与土地确权、扫黑除恶结合起来，在集体成员认定等环节较真碰硬，集中化解历史遗留问题，如板芙镇结合土地确权工作，依法依规解决了1653名出嫁女及其子女的股权分配问题。据统计，全市累计调处各类农村股权纠纷116件。

       （三）坚持多策并举，打好资产管理“组合拳”。一是全面开展农村集体资产清产核资。在巩固原有农村股份制改革成果的基础上，再次组织开展农村集体资产清产核资工作，全市238个有集体经济的村（社区）实现“三个全面”，即全面查清集体资产状况、全面建立健全资产台账、全面推进信息化管理，核实全市农村集体资产总额414.6亿元，比2006年实行农村股份制改革时量化的资产总额翻了一番，其中集体经营性资产336.46亿元，是改革时量化的3.5倍，建立完善村、组两级资产台账3093个。二是优化集体资产结构。探索采取“弱化资产、强化分配”、“保留差异”、“赎买组级资产”等方式，推进农村集体经济村、组两级核算向村级统一核算过渡。如沙溪镇云汉村通过赎买的方式，将组级的资产集聚到村一级，实行统一规划、统一经营、统一管理，突破发展瓶颈，释放资源要素活力。目前全市村一级集体资产总额达351.44亿元，比改革前增长160.8%。三是加强集体资产交易和管理。以农村集体“三资”管理服务平台为抓手，加强市对镇、镇对村、村对组的监管机制，按照“一个平台、一套系统、一级交易、一级监管、一级成果运用”的“五个一”思路，全市建有镇级资产管理机构24个，村级交易工作站289个，覆盖率和联网率均达100%，全面完成集体资产的登记和录入，实现可查可控可管，从源头上堵塞管理漏洞。

       （四）坚持创新驱动，打造经济升级“加速器”。积极推动农村经济协调发展，支持和鼓励各镇区因地制宜发展壮大集体经济。2018年全市村级集体经营收益超40亿元，村均可达1715万元。一是依法有序推动土地经营权规范流转。通过土地股份合作、“反承包”等多种方式，推动全市土地流转率超95%，促进农业适度规模经营，形成水产、花木、特色小水果等规模经营面积近45万亩，规模经营户5000多户。二是推动“物业经济”转型升级。探索利用工商资本和社会资金“建设、经营、转让”基础设施项目，打造特色专业产业平台，以合作、入股、租赁等方式进行高位嫁接，发展优质物业型、服务型经济，提高集体资产经营效益。如中山市新村经联社利用软件科技园等产业集聚优势，引入社会资金对原工业楼升级改造整体打包出租，租金年收入达350万元，增幅82%。三是强化集体经济组织作用。出台《关于推进村改居社区“政经分开”改革的指导意见》和《中山市农村集体经济组织选举工作的指导意见》，指导有条件的社区推进“政经分开”改革，在强化基层党组织领导核心的基础上，逐步推动选民资格、组织职能、干部管理、决策议事和账目资产等“五个分开”。

三、改革成效

       （一）确立了农村集体经济股份制的发展模式。经过十多年的努力，在实行股份制改革的区域逐步实现了集体经济组织主体“农民”向“股东”身份的转换，赋予了农民占有权和收益权，农村集体经济股份制改革初步完成。通过农村土地确权颁证，不断深化农村股份合作制改革，农民集体资产股份权益得到更好的保障。据统计，全市颁发证书17.7万户，颁证率为95.2%。

       （二）实现了农村集体资产的保值增值目标。通过搭建联网的集体资产监管平台，规范农村集体经济运营，推动资产、资源交易的公开、公平和公正，同时引进客商竞争，促进集体经济收益最大化。农村集体资产监管平台运行以来，全市通过平台累计完成交易14363宗，涉及合同成交金额219.68亿元，比合同标的底价平均溢价8%以上。

       （三）积累了农村集体经济转型升级的有效经验。坚持宜工则工、宜商则商、宜农则农，找准农村经济转型升级的着力点和突破口。据统计，2018年全市农村集体经济可支配收入54.83亿元，平均每个村达2304万元，农民从集体分配收入26.86亿元，农村常住居民人均可支配收入32263元，人均股份分红2443元。

       （四）促进了城乡融合发展。 “政经分开”改革后，集体经济组织功能作用进一步发挥，目前，全市有42个社区完成改革，占全市127个村改居社区的33%，改革后，镇（区）一级财政承担了原由42个社区集体经济组织承担的公共服务开支超1亿元，极大地减轻村级集体经济负担，进一步强化发展集体经济的功能作用，促进社区公共服务共融共享。

三、经验与体会

        回顾近年来的工作实践，中山市深化农村集体产权制度改革取得一些经验，也给了我们一些有益的启示。

     （一）党政领导高度重视、部门合力，是改革取得成功的关键。农村集体产权制度改革是“四梁八柱”性质的改革，重点是制度建设。因此，各级党委、政府要把改革放上重要的议事日程，加强组织领导，中山市成立了由市委书记任组长、市长任常务副组长、分管副市长任副组长，组织、人大农工委、农业等22个部门负责人为成员的农村集体产权制度改革工作领导小组，高规格部署工作。各镇区是改革的一线阵地，党政主要领导要亲自抓，农业部门全力抓，有关部门配合抓，统一部署，分工负责，确保改革目标顺利实现。

     （二）明确改革措施，加强工作指导，是改革成功的推动力量。农村集体产权制度改革政策性强，涉及面广，市农业部门要积极履行职责，抓好对整项改革的指导和服务工作。一是出台配套政策。如股份制改革时，需对如何解决村、组一级组建股份合作组织、资产作价入股、集体股东个人股的比例，股东界定与股份配置、固化股权、《章程》制订等核心内容和重要事项进行明确规定，为各镇区开展改革工作提供了有效指引。二是加强宣传指导。要深入基层宣传产权制度改革的目的、意义和做法，主动帮助镇区研究解决改革中出现的问题和矛盾。三是交流借鉴经验。要求各镇区定期汇报工作进展情况，及时掌握全市的工作动态，并在此基础上总结好的典型经验，向全市通报。

     （三）尊重农民群众利益，做好群众工作，是改革取得成功的基础。农村集体产权制度改革关系到农民的切身权益和利益，改革的开始阶段并不急于选定模式，而是听取基层干部和群众意见和诉求，研究制定指导意见；在推进过程中，每一个步骤、环节、重要决定，都要大多数村民签名同意，特别是涉及到章程制定、成员资格认定等环节，要让村民广泛参与，民主讨论决定。从实践来看，从农民利益的角度考虑问题，才能使改革在平稳有序中不断引向深入。

      （四）坚持依法规范，注重程序，是改革取得成功的保障。推进农村集体产权制度改革要把握好政策法规界限，依法规范，按章推进。特别是实施农村股份合作制改革，必须严格执行工作步骤，注重程序，如制订章程、清产核资、股东资格界定、股权设置、建立股东代表大会、董事会、监事会制度和颁发股权证书，一环扣一环，每个工作内容都经过反复推敲完善，结果均实行张榜公布，尤其是清产核资结果、组织章程和股东名单要实行三榜公示，充分体现改革程序的民主集中制，确保改革的结果经得起历史检验。

四、下一步工作

       接下来，中山市将按照中央、省产权制度改革相关精神，推动改革向纵深发展，不断释放改革红利，培育发展新动能，为力实施乡村振兴战略注入新动力。

     （一）继续推进农村集体产权制度改革。结合中山市改革任务和工作重点，继续做好农村集体产权制度“五个一”改革：健全“一本台账”，确认“一个身份”，完善“一项权能”，创新“一套机制”，多谋“一些点子”。督促各镇区根据各自实际，突出改革重点，夯实改革措施，统筹抓好各项任务落实，着力在关键环节和重点领域取得突破，确保改革成果经得起历史和实践的检验。

     （二）着力研究解决改革中遇到的瓶颈和难点问题。对于基层反映比较集中的一些历史遗留问题和改革过程中出现的一些新情况新问题，继续做好调查研究，认真梳理分析，采取有针对性的对策措施加以解决。做好政策指导和评估，及时出台改革配套政策，为完善农村集体产权制度改革创造有利条件。督促有关部门按照职责分工抓好落实，搞好与其他改革的衔接，提高改革综合效益。同时，加大宣传培训，充分调动基层干部和群众的积极性，提高镇村干部指导和推动改革的能力和水平。

     （三）做好改革纠纷排查化解。结合扫黑除恶专项斗争工作部署，认真排查是否存在阻止和干扰改革工作正常开展的势力。做好改革潜在矛盾纠纷疏导化解，引导有关当事人通过协商、调解、行政裁决和司法诉讼等渠道，就地就近解决农村涉地矛盾纠纷。积极与上级部门沟通，协调解决确权后续有关问题。

     （四）以法治的思维和方式推动改革深入。认真贯彻实施国家相关法律法规，按照中央和省决策部署，善于运用法治思维和法治方式推进改革。一方面，要推动集体经济组织完善治理结构，健全重大事项决策、运营管理、资产监管、民主监督、收益分配等各项制度，不断健全法人治理结构，进一步形成“用制度管权、按制度办事、靠制度管人”的长效机制，确保集体经济组织规范、健康、持续发展。另一方面，认真总结工作中取得的成功经验，对本市已经形成的一系列政策文件进行系统梳理和完善，为中山市全面深化农村集体产权制度改革提供保障。