农村集体产权制度改革，是当前深化农村改革的一项重点任务，是实施乡村振兴战略的重要制度支撑。中山市作为全国农村集体产权制度改革试点单位，近年来先后开展农村股份合作制、村级统一核算等制度改革，探索符合本地实际的农村集体“三资”管理模式，以新的理念和思路破解发展难题，推动农村集体经济持续健康发展。

一、改革背景

2002年至2006年，中山全面推行以“股权固化”为核心的农村股份合作制改革，组建股份合作经济组织，对农民承包土地和集体经营性资产进行清产核资、作价入股，划定时间节点确认股东资格，按照“生不增，死不减”的原则，将股份量化到人、实行按股分配，赋予了集体组织成员长期稳定的集体资产收益权。从2007年开始，中山市开展社区一级核算改革工作，多措并举促使各社区、股份合作经济组织推进一级核算工作。特别是十八届三中全会以来，中山探索农村股份合作制股权继承和流转改革，为解决基层问题和历史欠账，巩固农村社会管理的根基奠定了良好的基础。

二、改革措施

（一）高位推进改革“一盘棋”

一是扎实推进改革。在市一级成立由市委书记任组长的农村集体产权制度改革工作领导小组,在镇一级成立由“一把手”任组长的改革工作领导小组，在村（社区）设立“两委班子”为成员的改革工作组，建立党政主要领导亲自部署、分管领导一线指挥，有关部门协同推进的工作机制。将农村集体产权制度改革工作纳入年底对镇区实绩考核内容和村“两委”干部实绩考核内容，压实主体责任，扎实推进改革落实。

二是加强改革政策指引。贯彻落实中央改革顶层设计，针对中山市改革面临的困难和瓶颈问题，细化市级改革方案，出台《中山市农村集体产权制度改革试点工作实施方案》，并就集体成员认定、探索集体资产股份权能、发展集体经济等改革重点内容，出台《关于进一步推行和完善中山市农村股份合作制改革的指导意见》《依法处理农村股份纠纷的程序指引》《加强农村股份合作制股权继承和流转管理的指导意见》等一系列配套政策文件。通过建立完善改革政策体系，中山在建立内部管理机制、健全收益分配制度、规范继承流转行为、化解矛盾纠纷等方面进行深化完善和积极探索。

（二）着力解决产权归属“老大难”

一是稳步推进农村承包地确权颁证。以解决好股权与承包经营权的有效衔接为切入点，因地制宜探索“确份额确地到户”的确权模式，通过明确每股对应承包地面积，将承包经营权落实到户，使农户家庭的股权更加物化和具体化，在维护农民土地承包权益的基础上，进一步丰富原有股权权能，有效破解农村股份制改革地区确权难的问题。

二是抓好农村集体经济组织成员认定管理。按照“股权固化不变，成员增减调整”的工作思路，在维持现有股权的基础上，探索建立集体成员增加和退出机制，通过股权继承、流转或分享户内股权等方式，作为解决家庭新增集体成员获取股权的途径。截至2018年底，全市238个有集体经济的村已全面开展农村集体成员认定工作，确认集体成员97.45万人，建立村、组两级集体成员名单台账2215个，录入管理系统进行动态管理的84.05万人。

三是深化完善农村股份合作制改革。一方面，推动股权继承和流转的规范管理，出台《关于加强农村股份合作制股权继承和流转管理的指导意见》，依法保障股东对集体资产股权的占有、收益、继承和有偿退出等权能，全市已有17个镇区制定具体操作指引，办理股权继承5783人次，发放股权证书71.31万本。另一方面，探索集体资产股权抵押、担保贷款的有效实现形式，与中山农商银行进行战略合作，创新各类惠农贷款业务，向全市农村集体经济组织成员等发放“村居贷”900多笔，累计贷款金额近1.5亿元。

四是借力借势化解矛盾纠纷。将产权制度改革与土地确权、扫黑除恶结合起来，在集体成员认定等环节较真碰硬，集中化解历史遗留问题，如板芙镇结合土地确权工作，依法依规解决了1653名出嫁女及其子女的股权分配问题。据统计，全市累计调处各类农村股权纠纷116件。

（三）打好资产管理“组合拳”

一是全面开展农村集体资产清产核资。出台《中山市全面开展农村集体资产清产核资工作的实施方案》，在24个镇区成立清产核资工作机构，全市238个有集体经济的村（社区）全面完成清产核资工作，核实全市农村集体资产总额412.8亿元，其中集体经营性资产336.46亿元，集体土地面积118.2万亩，建立完善村、组两级资产台账3093个。

二是优化集体资产结构。采取“弱化资产、强化分配”、“保留差异”、“削高抬低”、“赎买组级资产”、“评估变现组级资产”等方式实行村级统一核算改革。在全面清算家底的基础上，试点“统一赎买，分期支付，合理撤并”，着力推进农村集体经济村、组两级核算向村级统一核算过渡，进一步理顺村、组两级集体产权关系。截至2018年12月底，全市村一级集体资产总额达351.44亿元，比改革前增长160.8%。

三是搭建集体资产监管交易平台。先后建立村务财务公开、集体经济电算化管理、会计“委派”和“代理”制等一系列农村集体“三资”管理制度，强化市对镇、镇对村、村对组的监管机制。按照“一个平台、一套系统、一级交易、一级监管、一级成果运用”的“五个一”思路，搭建农村集体资产监管交易平台，进一步规范集体资产监管和交易行为，从源头上堵塞农村“三资”管理漏洞。

（四）创新经济效益“加速器”

一是依法有序推动土地经营权规范流转。通过土地股份合作、“反承包”等多种方式，推动全市土地流转率超95%，促进农业适度规模经营，形成水产、花木、特色小水果等规模经营面积近45万亩，规模经营户5000多户。

二是推动“物业经济”转型升级。探索利用工商资本和社会资金“建设、经营、转让”基础设施项目，打造特色专业产业平台，以合作、入股、租赁等方式进行高位嫁接，发展优质物业型、服务型经济，提高集体资产经营效益。如中山市新村经联社利用软件科技园等产业集聚优势，引入社会资金对原工业楼升级改造整体打包出租，租金年收入达350万元，增幅82%。

三是强化集体经济组织作用。出台《关于推进村改居社区“政经分开”改革的指导意见》和《中山市农村集体经济组织选举工作的指导意见》，指导有条件的社区推进“政经分开”改革，在强化基层党组织领导核心的基础上，逐步推动选民资格、组织职能、干部管理、决策议事和账目资产等“五个分开”。目前，全市有42个社区完成改革，占全市127个村改居社区的33%，改革后，镇（区）一级财政承担了原由42个社区集体经济组织承担的公共服务开支超1亿元，大大地减轻村级集体经济负担，进一步强化发展集体经济的功能作用，促进社区公共服务共融共享。

三、改革成效

（一）确立了农村集体经济股份制的发展模式。经过十多年的努力，在实行股份制改革的区域逐步实现了集体经济组织主体“农民”向“股东”身份的转换，赋予了农民占有权和收益权，农村集体经济股份制改革初步完成。通过农村土地确权颁证，不断深化农村股份合作制改革，农民集体资产股份权益得到更好的保障。据统计，全市颁发证书17.7万户，颁证率为95.2%，居全省前列。

（二）实现了农村集体资产的保值增值目标。通过搭建联网的集体资产监管平台，规范农村集体经济运营，推动资产、资源交易的公开、公平和公正，促进集体经济收益最大化。目前，全市建有镇级资产管理平台24个，村级交易工作站289个，覆盖率和联网率均达100%，通过平台累计完成集体资产交易14363宗，涉及合同成交金额219.68亿元，比合同标的底价平均溢价8%以上。

（三）积累了农村集体经济转型升级的有效经验。坚持宜工则工、宜商则商、宜农则农，找准农村经济转型升级的着力点和突破口。据统计，全市经确权的承包地流转面积超50万亩，整合开发规模达到500亩以上的农业现代园区30多个。全市创建休闲农业与乡村旅游示范镇3个、示范点11个，年接待旅客量达到400万人次。2018年全市村级集体经营收益38亿元，村均可达1596万元。