慈善事业是建立在社会捐献基础之上并以援助弱势群体和促进社会公益为己任的社会事业，它是当代社会治理结构中十分有益的组成部分。^[]在当代社会，随着我国社会经济水平不断提高，公民的慈善意识和慈善精神随之大幅提升，各种民间慈善组织犹如雨后春笋涌现出来，构成了国家救助之外的重要救助来源，在社会上发挥越来越大的作用。2016年9月1日起实施的《中华人民共和国慈善法》“开启了慈善事业黄金时代”，为慈善事业全面健康发展奠定了坚实基础。我国有关慈善事业法律体系已经基本形成。如何使这些“善法”发挥最大效益，促进社会“善治”，成为今后一段时期一个重要命题。本文从慈善与社会治理的关系着手，讨论促进慈善事业进一步发展的现实问题，进一步探讨中山市的慈善事业发展法治化之路。

　　一、慈善事业在社会治理中的功能

　　社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。^[]社会发展的一般规律是，经济越发展，贫富差距越大，慈善事业越重要。在发达国家和我国的港澳台地区，慈善组织在社会事务中扮演着自主配置社会资源和提供各种公益服务的关键性角色，政府在许多方面特别是社会保障与基本公共服务等方面，都要透过慈善组织来联系自己的公共职责，社会需要慈善事业来提供公共事务共同治理的途径。^[]慈善事业构成了社会治理中的重要环节，促进慈善事业发展是社会治理精细化的必然要求。

　　1、慈善事业是社会治理的“润滑剂”，有利于改善贫富差距的造成的社会关系疏离感。慈善事业具有博爱、人道、公益的特点，为富人或有意愿的人提供了行善的理想途径，另一方面为穷人提供了及时的一定程度的救助，帮助他们度过难关，实现了财富的合理转移，客观上必然改善穷人对富人的传统看法（如“为富不仁”），进而改善贫富之间的社会关系。慈善活动还有利于改善城乡之间、城市新老居民之间的社会关系，促进融合交流。以中山为例，该市广泛发动社会各界，新老中山人，异地商会参加每年一度的“慈善万人行”大型慈善活动，进一步增强了新老中山人的交流和沟通，使得新、老中山人对彼此的文化有了更深的了解，增进了彼此的好感，使其更好地融入本地社会生活之中。^[]

　　2、慈善事业是社会治理的“安全阀”，有利于抑制弱势群体对社会不满引发极端行为。前几年，我国先后发生过幼儿园或小学门口砍杀无辜学生事件，厦门公交发生过爆炸事件等社会悲剧，根据事后的调查显示，这些嫌疑人本身是社会的弱者，在极端情绪下产生报复社会的念头并付诸实施，从某种意义上他们本身也是“受害者”。如果慈善事业足够发达，能够弥补国家社会保障不足或不及时，适时对一些弱势群体提供帮助，一点程度上会抑制其对社会的不满，缓解了社会矛盾，进而避免极端行为。

　　3、慈善事业是社会治理的“助推器”，有利于提升全体公民的道德水平和意识。党的十九大报告要求“深入实施公民道德建设工程，推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，激励人们向上向善、孝老爱亲，忠于祖国、忠于人民。”慈善不仅满足人民“行善”的需求，而且能够从道德上激励更多的公民“向善”意识，在全社会树立行善光荣的氛围，故慈善精神是与社会主义核心价值观相契合的。因此，慈善文化越发达，慈善精神越彰显，慈善事业越发达，公民道德水平越提升，越有利于社会治理。

　　“新时期的慈善事业不仅仅是富人与穷人之间的济贫事业，而且也涉及阶层利益调节、社会矛盾化解、社会共治与公民参与等经济社会政治领域，它对于当今呈现出的一些社会病是一剂具有综合治理效果的良药。”^[]因此，可以说，慈善事业是法治国家建设过程中能够进引领社会治理的积极力量。推进慈善事业进一步发展，法治不可缺位。正基于此，十九大报告提出“完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”的新要求，毋庸置疑，慈善事业是社会保障的重要一环。

　　二、促进慈善事业发展法治化的实践及现实要求

　　（一）国家的慈善法律体系

　　慈善法律体系是国家有关慈善的所有法律规范形成的相互联系的统一整体。在我国，慈善法律体系概而言之，是由慈善法、捐赠法、募捐法、信托法、税法、组织法等组成。

　　1、慈善基本法:慈善法采取“大慈善”概念，“自然人、法人和其他组织开展慈善活动以及与慈善有关的活动，适用本法。其他法律有特别规定的，依照其规定。”因此可以称之为慈善基本法。《慈善法》涵盖了慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善财产、慈善服务、信息公开、促进措施、监督管理、法律责任。

　　2、慈善特别法：《公益事业捐赠法》颁布于1999年。适用范围是“自然人、法人或者其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产，用于公益事业的”。主要规范捐赠和受赠、捐赠财产的管理、优惠措施、法律责任等。《慈善法》颁布之前，《公益事业捐赠法》发挥着一定范围内的慈善规范作用。《慈善法》颁布后，由于涵盖了其主要内容，其也面临着存废改之虞。但在没有废止或修改之前，仍然应当作为慈善特别法存在。

　　3、慈善相关法：有关慈善组织的法律法规有《民法通则》（1986）《民法总则》（2017）^[]、《民办教育促进法》（2013）、《红十字法》（1993）等；规范捐赠和赠与行为的《合同法》（1999）、《物权法》（2007）、《自然灾害救助条例》（2010）等；关于税收优惠及促进措施的有《企业所得税法》（2007）、《个人所得税法》（2011修订）、《税收征收管理法》（2001）、《海关法》（2013修订）、《政府采购法》（2002）；关于慈善信托的有《信托法》（2001）等。

　　（二）地方慈善事业立法的实践

　　早在《慈善法》出台前，我国一些省级地方人大政府和有立法权的城市已经探索制定条例或规章。如《江苏省慈善事业促进条例》（2010，地方性法规）、《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》（2011，地方性法规）、《长沙市慈善促进条例》（2012，地方性法规）、《北京市促进慈善事业的若干规定》（2013，地方政府规章）。这些地方性实践也为国家慈善法的制定进行了有益的探索。

　　（三）促进慈善事业发展法治化的要求

　　十九大报告提出“完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”。在国家顶层设计层面上，现有的慈善法律体系逐渐完善。下一步，急需地方政府在法治化轨道上不断落实、促进、保障和创新。对此，《慈善法》给予充分授权。根据《慈善法》第七十七条规定：“县级以上人民政府应当根据经济社会发展情况，制定促进慈善事业发展的政策和措施。”基于我国设区的市（含中山等地级市）均有地方立法权的事实，各市均可依照法律授权，将促进慈善事业发展纳入法治化轨道。根据《慈善法》《公益事业捐赠法》等相关法律规定，地方政府促进慈善事业发展法治化重点要对以下事项进行规范：

　　1、扶持支持。《公益事业捐赠法》第八条规定：国家鼓励公益事业的发展，对公益性社会团体和公益性非营利的事业单位给予扶持和优待。《慈善法》第八十六条规定：国家为慈善事业提供金融政策支持，鼓励金融机构为慈善组织、慈善信托提供融资和结算等金融服务。第八十七条规定：各级人民政府及其有关部门可以依法通过购买服务等方式，支持符合条件的慈善组织向社会提供服务，并依照有关政府采购的法律法规向社会公开相关情况。因此，有立法权的地方应当出台相应规定支持扶持慈善事业发展。

　　2、税收优惠。包括：慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠；受益人接受慈善捐赠，依法享受税收优惠；国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策。公司和其他企业依照本法的规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠；自然人和个体工商户依照本法的规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受个人所得税方面的优惠；境外向公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠的用于公益事业的物资，依照法律、行政法规的规定减征或者免征进口关税和进口环节的增值税；对于捐赠的工程项目，当地人民政府应当给予支持和优惠。^[]税务机关和地方政府应当出台规定，简化税收及其他优惠流程，构建绿色快捷通道，以激励更多的慈善捐赠。

　　3、监督监管。《公益事业捐赠法》规定了捐赠人有接受监督的义务：受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用、管理情况，接受监督。必要时，政府有关部门可以对其财务进行审计。　海关对减免关税的捐赠物品依法实施监督和管理。　县级以上人民政府侨务部门可以参与对华侨向境内捐赠财产使用与管理的监督。《慈善法》明确规定县级以上人民政府对所有慈善活动的监督义务：县级以上人民政府民政部门应当依法履行职责，对慈善活动进行监督检查，对慈善行业组织进行指导；县级以上人民政府民政部门对涉嫌违反本法规定的慈善组织，可以（一）对慈善组织的住所和慈善活动发生地进行现场检查；（二）要求慈善组织作出说明，查阅、复制有关资料；（三）向与慈善活动有关的单位和个人调查与监督管理有关的情况；（四）经本级人民政府批准，可以查询慈善组织的金融账户；（五）法律、行政法规规定的其他措施。因此，地方各级政府应当依法履行职责，“法定职责必须为”，严格监管监督，确保慈善事业健康发展。

　　4、表彰鼓励。《公益事业捐赠法》对公益事业捐赠有突出贡献的自然人、法人或者其他组织，由人民政府或者有关部门予以表彰。对捐赠人进行公开表彰，应当事先征求捐赠人的意见。《慈善法》则正式规定国家建立慈善表彰制度，对在慈善事业发展中做出突出贡献的自然人、法人和其他组织，由县级以上人民政府或者有关部门予以表彰。各级政府应当依照法定程序，设立地方慈善奖，通过示范作用，促进更多是企业和个人投入慈善活动。同时，应当提醒的是，地方政府还要严格审查表彰候选人，防止出现假善人。对于确实提高弄虚作假获得表彰的，应当建立撤销荣誉制度。

　　5、信息公开。信息公开是慈善活动法治化的题中之意，我国慈善发展过程中，前些年出现过郭美美事件，曾经一度严重打击了红十字会的信誉，严重影响慈善事业的发展。甚至导致一段时间，国内一些个人直接将大笔善款捐给国外。而最近一张“冰花男孩”的照片见诸网络后，当地收到多笔捐款，但有媒体报道男孩只收到500元时，马上又引起了网友的质疑。^[]类似事件说明，只有信息公开，而且及时准确公开，才能维护慈善的公信力，才能激励更多人和企业从事慈善活动。因此，慈善法以专章规定了信息公开相关制度：县级以上人民政府建立健全慈善信息统计和发布制度；县级以上人民政府民政部门应当在统一的信息平台，及时向社会公开慈善信息，并免费提供慈善信息发布服务；慈善组织和慈善信托的受托人应当在前款规定的平台发布慈善信息，并对信息的真实性负责。

　　6、弘扬慈善文化。《慈善法》第八十八条明确规定了“弘扬慈善文化，培育慈善意识的内容。学校等教育机构应当将慈善文化纳入教育教学内容。国家鼓励高等学校培养慈善专业人才，支持高等学校和科研机构开展慈善理论研究。广播、电视、报刊、互联网等媒体应当积极开展慈善公益宣传活动，普及慈善知识，传播慈善文化。”这在以往的立法中是少见的，说明国家真正重视慈善事业，并认识到慈善在国家和社会治理中的作用。设立专门条款，可以促进各级政府和社会各界关注慈善文化，推动全社会共同投身慈善事业，营造人人向善的良好氛围。地方政府应当结合地方慈善文化传统、特色，进一步弘扬和广大慈善文化。

　　三、促进中山慈善事业发展法治化的路径选择

　　中山市是一座以慈善、博爱闻名的城市，1988年参照香港“百万行”举行的慈善万人行以“敬老”的宗旨诞生。1989年，“敬老万人行”正式更名为“慈善万人行”，为红十字会筹集善款。此后每年正月十五元宵节，中山市都会举行一年一度的“慈善万人行” 活动。^[]三十年来，“慈善万人行”已成为中山市的慈善盛事， 是中山人弘扬孙中山先生“博爱”精神的体现。近年来，各镇区还根据各自情况开展慈善活动，影响力不断提升。中山市慈善活动所募集资金在扶老、救孤、济困、救灾、助学、助医等公益事业方面作出巨大贡献。根据中国慈善联合会2007年12月26日在北京发布的第四届中国城市公益慈善指数报告，中山城市公益慈善总指数在全国256个城市中排名12，居全国前列，其中政府支持指数及慈善文化指数得分最高，均排名第6。^[]应当说，中山市慈善事业发展已处于国内先进水平。这得益于历届党委政府的高度重视和社会各界的积极参与。

　　为进一步弘扬中山博爱慈善精神，促进中山市慈善事业取得新发展，扩大慈善感召力，壮大慈善实力，擦亮慈善文化品牌，促进社会治理精细化，应当根据国家慈善法法律体系要求，将慈善发展纳入法治化轨道：

　　1、通过立法为中山市慈善事业发展提供法治保障，尽快制定出台政府规章《中山市慈善事业发展促进办法》，条件成熟时可以通过市人大立法制定《中山市慈善事业发展促进条例》。在遵循国家相关法律制度前提下，突出中山地方特色和文化传统，包括：中山市慈善事业发展原则、慈善事业信息公开制度、鼓励设立各类慈善组织及行业组织措施、细化慈善组织及其工作人员的职责与法律责任、落实国家对慈善组织的各项优惠政策、设立慈善荣誉奖项、慈善荣誉的获得与取消制度、弘扬中山慈善文化、落实“中华慈善日”活动，推进中山品牌特色的“慈善万人行”等等。针对中山市的侨乡特点，可以专章规定海外侨胞、港澳台同胞慈善鼓励措施。

　　2、为促进慈善事业健康有序发展，成立中山市慈善事业发展促进委员会。委员会由政府工作人员、社会团体工作人员、人大代表、政协委员按一定比例组成，并保证有热心公益慈善的普通市民参与。委员会负责拟定慈善事业发展规划，协调慈善组织活动，建立慈善信息共享平台，政府购买慈善服务绩效评估，拟定慈善荣誉表彰名单等。

　　3、为推进慈善事业阳光运行，完善慈善信息公开制度。根据《慈善法》第六十九条要求：“县级以上人民政府民政部门应当在统一的信息平台，及时向社会公开慈善信息，并免费提供慈善信息发布服务。”同时，民政部门应尽快建立全市统一的慈善信息发布平台，完善慈善事项信息公开，慈善组织和慈善信托的受托人应当依法在全市统一的平台发布慈善信息，并对信息的真实性负责。让全市所有慈善公益志愿服务等社会捐赠清晰完整记录，并制作年度“慈善榜”公之于众，激励企业的社会责任感，推动形成中山市慈善事业发展新格局。

　　4、简化慈善组织的设立程序，强化对慈善组织的“放管服”。“问渠那得清如许，为有源头活水来”。慈善事业的发展应当是百花齐放，百家争鸣，要充分发挥社会各界的积极性和创造力，鼓励企业和个人设立各种慈善组织、基金会、慈善信托等，在法律框架下进行各种慈善创新。不断壮大慈善规模，惠及更多弱势群体和各项公益事业。鼓励慈善组织参与基层社会治理。同时要及时了解和发现慈善组织发展中遇到的问题，提高服务能力水平，可以通过政府购买法律服务、中介服务、财务服务等方式，帮助慈善组织的创新的和发展。政府也可以向慈善组织直接购买相关慈善服务。同时，政府监管不能缺位，要强化对慈善机构及其人员信用管理、善款使用安全管理，在确保捐助人和受捐人隐私前提下，加大信息公开力度，让慈善在阳光下运行。

　　5、设立“香山慈善奖”等政府表彰项目，激励更多人参与慈善。慈善作为中山的悠久文化历史，理所当然是香山文化的一部分。建议中山市报请省政府立项后^[]设立慈善捐赠、慈善项目、慈善创新、志愿服务等相关荣誉奖项，还可以根据需要评选年度慈善人物、年度慈善企业。在每年的“慈善万人行”启动仪式上颁发上一年度各项香山慈善奖，激发慈善荣誉感，激励慈善事业发展，形成“人人关心慈善、人人支持慈善、人人参与慈善”的良好氛围。

　　6、弘扬中山市慈善文化，让慈善融入社会发展之中。慈善事业的兴盛离不开中山改革开放以来高速发展的经济，更离不开中山人由来已久的善良、淳朴的民风。根据市档案馆的资料，早在明清年间，中山已有不少善堂、善社、医局等进行济贫、养孤、善终、种痘等慈善活动。民国时期，中山的慈善机 构进一步发展，各种公办私办的善堂、育婴堂、赠医局等遍布中山各乡镇，为穷苦大众赠医施药、接生保育、殓葬路人等。 尤其在抗战爆发后，慈善机构开展医疗急救、难民收容、难童 救济等工作。有关部门应当通过梳理总结，整合中山市悠久的慈善文化历史，发掘中山（香山）史上慈善名人及慈善事迹，结合当代为中山市慈善事业做出贡献的海内外人物事迹，通过报纸、电视、网络等加以大力宣扬。比如，可以在孙中山故居、瞻园等景区和中山美术馆、博物馆等定期举办慈善文化展，让慈善文化和慈善精神深入人心。幼儿园、中小学等教育机构也应相应将慈善文化融入教育，从小培育慈善理念。