党的十八届五中全会强调，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。在各界对社会建设和治理越来越重视的大背景下，五中全会对社会治理提出更为明确的目标和要求，而这一目标的实现，需要政府与社会的有效协同，更好地统筹社会力量、激发社会参与、调节社会关系、规范社会行为，为社会领域的改革发展提供新的动力。

　　一、公众参与构建全民共建共享社会治理格局的内涵及其背景分析

　　（一）构建全民共建共享社会治理格局的理论内涵。

　　探究全民共建共享社会治理格局，需要对其内涵有一个清晰的认知。这里面包含三方面的因素。

　　首先，其范围是社会治理，而非一般的民生建设。就是政府、社会组织、企事业单位、村居、个人等主体，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务进行规范和管理。

　　其次，其核心是建与享的结合，而非单纯的公众付出。要引导全社会在认知上达成共识，在利益上形成最大公约数，促进政府与公众的合作，将共建与共享联系起来，共同建立一个适合多元主体参与的治理框架和社会机制，最终实现公共利益最大化。

　　第三，其难点是公众的有序参与，并非政府单向行为。从现实来看，“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”这20字方针中，公众参与是短板。公众参与的对象包括：立法、公共政策制定和公共事务决策、公共治理。并且排除以下两点：一是不包括选举，不等于政治参与；二是不包括街头行动和个人、组织的维权行动。^[1]

　　（二）公众参与构建全民共建共享社会治理格局的现实背景。

　　第一，随着社会结构的变迁，迫切需要多元力量支撑社会发展和转型。新中国成立后，适应计划经济体制，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（“街居制”）为辅的管理体制。应当说，这种体制对于计划经济体制的实施，对于整个社会秩序的整合，提供了非常有效率的保证，其历史意义不容否定。^[2]然而随着市场经济的确立，政府的“社会”功能逐步向市场主体、社会主体转移，“单位人”转变成为“市场人”、“社会人”。政府要让渡空间，从管不了、也管不好的领域中退出，这些领域包括微观经济管理、基层社会管理的大部分和公共服务的一部分，实现以政府为主导的、政府与市场和社会紧密结合的治理结构，这为公众共建共享、参与社会治理提供更多的发展机会。

　　第二，随着公民权利意识的勃兴，共建共享成为市民的现实需求。参与是一种权利，动力源于需求。按照马斯洛的需求层次论，人的需求归纳起来可分为两个层次：第一层次是维持生存的基本物质需求，包括生理和安全需求，“共享”是现实需要；第二层次是得到发展和展示的精神需求，“共建”是权利取向。按照清华大学孙立平教授的分析，30多年的改革开放，我们国家正从“总体性社会”向“分化性社会”转变。产业结构、分工结构持续调整的过程，更是阶层结构、利益格局深度调整的过程。与50、60年代高度统一的阶层结构不一样，2001年中国社科院发布的《当代中国社会阶层研究报告》指出，目前社会广泛存在着十个阶层，分别是：国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业半失业者阶层。不同的利益群体，有共享改革发展成果的诉求，也有实现各自利益、参与公共事务的需要，对知情权、参与权、选择权、监督权越来越关注。

　　第三，随着政府服务供给与需求矛盾的加剧，共建共享成为新公共管理运动的重要手段。面对市民与日俱增的需求，政府可控可用的资源毕竟有限，政府必须在自身资源稀缺和公众需求增长之间找到平衡点。无论是70年代欧美的经济萧条，还是当下的国际金融危机，发达国家逐步意识到：超越现实的高福利政策，最终只能造成的财政入不敷出，甚至形成国家债务危机。现在的希腊、西班牙就是明鉴。因此，上世纪70年代末以来“新公共管理运动”不断兴起。政府一方面不断“瘦身”，通过行政管理体制改革，将不该管的事情推向市场；另一方面不断“合作”，寻找更多公共事务合作的伙伴，形成政府与社会联动的治理力量。因此，政府以一种更加开放的姿态面对包括民间组织在内的多元社会结构，逐渐释放出更多的公共空间，这给公众有序参与创造了宽松的发展空间。

　　二、全民共建共享社会治理的困境及集体行动理论的分析

　　（一）参与行动的意义：全民共建共享社会治理的现实需要。

　　20世纪九十年代以来，治理理论在西方国家兴起并不断发展。全球治理委员会在1995年《我们的全球伙伴关系》中指出，治理是各种机构或个人管理其共同事务多方面的总和，调解不同利益主体并相互合作实现目标的持续过程。按照治理理论，社会治理与传统的社会管理的区别在于：一是主体结构不同。管理是一元主体，是政府一元独大、自上而下，而治理是多元主体、是“自上而下”与“自下而上”相结合。二是运作机制不同。管理的运行机制是单向的、强制的、刚性的，而治理的运行机制是双向的、协同的、柔性的。三是规范对象不同。治理中不论是政府还是其他治理主体，既是治理的主体也是治理的对象，而管理有明确的管理者和管理对象之分。可见，社会治理本身就包含了对公民参与、共建共享的要求。

　　我国传统的行政管理方式，过于偏重政府统揽一切，往往把政府的直接控制作为追求目标，社会“有秩序”而“无活力”。在这种模式的支配下，政府管理方式简单僵化，对公众诉求的“回应性”不足，有时候政府想做的事情很多，但往往不是公众意愿的选择；有的地方政府和部门的职能定位仍然不够清晰、权责不够明确，“越位”、“错位”、“缺位”的现象仍然不同程度存在。不管是提供公共服务，还是参与政府公共决策，都是共建共享治理格局的必选项。因为，公众参与能有效化解政府决策失误引发的社会矛盾，纠正政府在市场经济背景下片面追求经济利益而忽视人的生存权利的倾向，防止政府在政策制定或者制度建设中忽视不同利益主体的意愿表达和诉求以及社会公平与公正。^[3]

　　（二）参与行动的难题：公众参与空间和参与动力出现双重困境。

　　无论是学理上还是现实中，我们都可以作出一个趋势判断：社会治理现代化的过程就是公众有序参与、共建共享的发展过程。但从主体行动的角度看，目前我们在共建共享社会治理中仍存在许多困境。

　　1.处于变革阶段的中国社会的公共空间仍较弱小，公众的公民意识淡薄。公民意识是民众对于政府权力公共性质的认可及监督，是对公共利益的自觉维护和积极参与，公民意识的存在离不开公共空间的发育完善。

　　考察过往与当代，中国社会的公共空间并不发达。从传统来看，正如费孝通先生所说，中国社会最大的毛病在于“私”，“一说是公家的，差不多就是说大家可以占一点便宜的意思，有权利而没有义务了”。于是像格兰亨姆的公律，坏钱驱逐好钱一般，公德心就在这里被自私心驱走。从当下来看，在长期的计划经济体制下，政府起着“包揽一切”的作用，涵盖“摇篮”到“坟墓”的服务实际上都纳入“计划体制”的安排，公众的公共空间缺乏，参与空间大为削弱。随着经济社会的转型，这一模式逐步矫正，但公共空间的“官退与民进”是一个渐进的过程，公民意识的培育也不可能一蹴而就，当下自主自愿的公众参与行为还不多。

　　2.共建与共享环节脱节，公众参与渠道不够畅通。共建是共享的基础，共享是共建的激励，二者本密不可分，但实践中共建对共享的激励机制存在缺失。一方面，政府公共资源配置机制对一般公众利益并无直接影响，加剧了市民公共事务与我无关的思想，大多数人只意识到自身是公共管理的对象，没有意识到自身也是公共管理主体，缺乏公民责任感。另一方面，一些地方政府在公共事务中倾向简单思维，把“为民办事”变成“为民做主”，政府的付出和公众的需求往往存在偏差，“共享”往往成不了“共建”的驱动力。

　　3.身处转型期的市民生活工作压力较大，挤压了参与共建的积极性。一是人口的快速流动挤压了公众参与度。尤其是珠三角流动人员众多，而公共事务大量还是依附于户籍存在，外来人口对流入地的公共事务关注度不高。二是紧张的工作节奏挤压了公众参与度。毋庸置疑，珠三角地区是全球生产效率最高的地区之一，与此相对应的是从产业工人到中产群体没日没夜的辛劳付出，在工作与谋生还是人的第一需求并挤占绝对时间的背景下，公众在社会治理的参与难以保证。三是个体的参与成本挤压了公众参与度。公众参与社会公共事务需要付出一定的时间、精力、体力和金钱，同时还可能要放弃一些机会或闲暇，这些成本仍是大多数人有意无意考虑的问题。加上，社会治理的参与对公众个体素质也提出一定的要求，社会成员受到自身素质、对资讯掌握程度及理解程度等因素的影响，现实中往往出现参与能力与参与要求不符的情况。

　　4.市民社会组织化程度低，共建共享的参与效率有待提高。从“单位人”转变为“社会人”，公众的行政化组织方式逐步瓦解，而社会化的组织方式尚在建立，公众参与还比较多地属于自发的个人行为，参与效率低微。我国的基本社会制度为公众参与提供了根本保证，但关于规划参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制度却不够健全，普遍缺乏社会公众参与的制度规范，谁来参与、参与什么和怎样参与均没有明确规定，致使许多公众参与以非制度化的形式出现。

　　（三）参与困境的破解：集体行动理论及其对公众参与行为的应用。

　　正如达尔文所言，“人类是社会的动物”。共建共享的集体行动自古普遍存在。传统政治学理论认为，人们的相互合作源自彼此的共同利益，为了共同的目标，参与者可以自发形成共同行动，以促成目标实现。这种看似合理的推理，在现实中不断受到挑战。

　　从行动者的角度看，集体行动理论对如何让参与主体有更好的参与热情作了新的诠释。集体行动理论是以集体行动的发生、结构和功能作为研究对象的理论形态，它关注的中心问题是集团成员如何通过集体选择的方式供给集体物品。这也是共建共享社会治理格局关注的重点。

　　通过经济学理论研究公众的集体行为，在18世纪有了新的发展。英国哲学家休谟认为，“人类在很大程度上是被利益支配的，并且甚至当他们把关切扩展到自身以外时，也不会扩展得很远。”^[4]

　　学界逐步发现，作为公共物品，大部分是非竞争性和非排他性的物品。这个物品为集团的某一成员消费时，它同时也不得不为集团的其他成员分享。现代社会治理中的成果就是典型的公共物品，其生产主体可能是特定的，但其消费主体却可能是多元的、不可限制的，一些消极的集体成员往往可以只“享用”不“付出”。“搭便车”的问题不可根绝。正如美国学者唐斯指出，由于每个社会里都存在某些公共物品和非市场性相互依赖，因此，在没有政府行动的情况下，即使一个完全竞争经济也不可能达到帕累托最优。特别在供给公共物品的过程中，由于没有办法排除非付费者从中获益，如果每个人都追求利益最大化，必然导致集体利益的最小化。个人的理性和集体的理性往往产生冲突。

　　对集体行动理论贡献最大的，首推美国马里兰大学经济学家曼瑟尔·奥尔森。在奥尔森的集体行动理论中，集体行动的主体是个人以及由个人组成的利益集团，该理论从消极功能的角度对利益集团和经济增长之间的关系开展了一系列创造性研究。对全民共建共享社会治理格局而言，有三方面极具探索意义。

　　首先，集体行动理论坚持以理性人作为理论假设。社会主体是否参与集体行动是根据“成本—收益”作出的理性选择。诚如奥尔森所言“一个理性的经济人，并不会为促进集体利益而牺牲其个人利益，即使这种利益对其本人有利”。从自利性角度看，个人参与集体行动的动力有二，“一个问题是，他从提供一定量集体物品^[5]中得到的总收益是否超越他为此付出的总成本。另一个问题是，如果他愿意供给集体物品的话，那又该提供多少？答案当然取决于边际成本和边际收益之间的关系，而非总成本和总收益之间的关系”。^[6]“公地悲剧”就是集体行动困境的最好注脚。

　　当然，在社会行为中，人们之间除了经济上的交换外，还可能形成各种非经济关系网络，公众的经济动机和非经济动机、利己动机和利他动机相互交错。因此，在集体行动中“理性人”的特性与“社会人”的特性要有机结合起来，“理性人”也可以通过社会修正，实现与“社会人”的行动对接。

　　其次，集体行动理论将集团作为集体失能和困境克服的重要基础。在奥尔森的集体行动理论中，集团是“一些拥有共同利益的个人”，而松散的集团往往需要通过建立正式组织来实现所追求的目标^[7]。从规模的角度，集团可以分为小集团和大集团。奥尔森认为这种“大”与“小”的区分不仅取决于成员人数多少，还取决于供给的集体物品对成员的价值。小的集团比大的集团更容易形成集体行动。尤其值得注意的是，奥尔森对集体行动与有效子集团的分析，深刻剖析了集团如何有效产生集体行动。集团自愿供给集体物品，并不意味着所有成员都必须参与集体行动的全过程。只要在大集团中能够形成有效行动的子集团，仍然可以克服集体行动的失效。而对于大集团而言，如果动员的对象只是其中的子集团，那么组织成本就会大大降低。

　　第三，集体行动理论把选择性激励作为克服成员贡献不足的重要手段。为了使大集团摆脱集体行动的困境，集体行动理论提出根据成员在生产集体物品时的贡献大小，有选择地提供给个人的激励。奥尔森曾经指出，“看不见的手”不仅可以在市场中实现个人利益和公共利益的兼容，而且可以在“小集团”中发挥作用，促进集体物品的自愿供给。而在“大集团”中，“看不见的手”不再有效，大集团集体行动需要“引导之手”的帮助。选择性激励即是具有协调作用的“引导之手”，它将个人的自利动机转换成促进集体利益的动力。因此，集体行动的逻辑被认为是对集体行动困境的解释，这主要是针对大集团而言的，大集团和小集团具有不同的集体行动特性。小集团即使不采用强制手段或实施选择性激励，也能够摆脱集体行动的困境。而大集团只有在选择性激励的作用下，才能摆脱集体行动的困境。^[8]

　　三、公众参与全民共建共享社会治理的中山实践

　　近年各地就共建共享开展不懈探索，2011年广东省委省政府正式提出“幸福广东、共建共享”的目标。而伟人故里中山市，更是以包容增长、共建共享理念为引领，相继开展了全民修身、全民创文、全民治安、全民禁毒等十多项全民字头行动，逐步探索了一些规律性、模式化的做法，为公众参与构建共建共享的社会治理格局作出有益探索。

　　（一）共建共享的动员广，促全民“齐”参与。

　　全民参与社会治理坚持从现实入手，以问题为导向，针对不同群体的需求和动机，分类动员促政府各级部门、各事业单位、社会组织和市民群众等各社会主体齐心齐力共同参与。一是从群众关心的现实问题入手促全民“齐”参与。针对群众关心的“社会服务如何送到家门口”、“毒品不绝，长期危害社会”、“医闹事件多发，医生护士人人自危，医院不能正常运转”等重大社会现实问题，通过媒体网络讨论、设置“城市论坛”对话、上门解释交流等多种形式，充分宣传动员，激发群众“建设更加美丽中山，人人有责”的主体意识，不断凝聚全民参与的正能量。二是针对不同群体以不同的方式促全民“齐”参与。对本地人与外地人、青年大学生与中老年人、事业单位人员与企业人员等不同群体和阶层，运用不同方式动员参与。为促进新老中山人的融合，调动异地务工人员参与社区治理的积极性，推行村（居）社区建设协调委员会制度和村（居）委会特别委员制度。目前，全市277个村居均建有社区建设协调委员会，今年1-10月召开协商会议达1396次，协商事项达1800多宗，成为市民参与社区事务的有益平台。三是按不同的参与动机以不同的办法促全民“齐”参与。针对参与群众的不同心理，全民参与系列行动从权利型、义务型、自觉型、兴趣型、实惠型等参与动机出发，因势利导，采用多种有效举措促全民“齐”参与。在全民治安行动和全民禁毒行动等行动中，既有出于重奖等实惠而参与，又有出于公民义务的自觉参与，还有出于兴趣爱好而参与。

　　（二）共建共享的实惠丰，促全民“想”参与。

　　从群众的切身利益入手，打好“民生牌”和“民心牌”，以此推广共建共享的理念，提高公众参与的主动性和积极性。一是以“民生工程”激发活力。坚持把顺民意、解民忧、惠民生作为一切工作的出发点和落脚点，仅2014年全市民生财政支出就达154.8亿元，占支出比重72%。近三年“十件民生实事”全部由市民“票选”确定，绿道网络、雨污分流、公交发展等一批民生工程加快实施，激发了大家参与社会事务的热情。二是以身边的典型激发活力。在全民修身、全民创文行动中，注意挖掘、推广身边的“好人”、身边的典型，以典型激发善心善念。开展博爱文化月、学雷锋志愿服务月、邻里文化节等“一月一主题”活动，涌现了“中山好人”235名，37人荣登“中国好人榜”。三是以重奖举报激发活力。在全民治火、全民禁毒、全民除“三害”、全民清“三非”等行动中，以重奖广泛发动群众举报，不仅使违法犯罪行为陷入人民战争的汪洋大海之中，而且极大提升了政府部门执法效率、降低执法成本。全民治火行动从2009年实施以来，累计受理举报3600多宗，发放奖金420多万元，“三合一”场所连续四年火灾事故零死亡。

　　（三）共建共享的渠道多，促全民“能”参与。

　　针对社会治理实践中公众参与渠道不够多、不畅通的现实，拓宽畅通全民参与渠道，让群众只要想参与，就有能参与的渠道。一是畅通全民通过社会组织参与的渠道。出台社会组织“1+9”政策体系，设立总额400万元的社会组织培育发展专项资金。至去年底，全市登记、备案社会组织达2500多家，人均社会组织数量达到每万人口8家。深化行政审批制度改革，在审批事项由原来的1404项减少到目前的285项的同时，出台政府职能转移目录和具备资质条件承接政府职能转移的社会组织目录，加大政府委托授权或购买服务力度。充分发挥工青妇、工商联等人民团体对社会组织的引领作用，开展两批枢纽型组织认定工作，市青志协、总商会、清风自游人公益服务中心等13家社会组织被确定为市级枢纽型组织。二是畅通全民通过基层社区参与的渠道。推进全民参与的细胞工程建设，以社区建设“2+8+N”模式为龙头，将村居、厂企、学校、医院等基层“细胞”打造为组织群众、发动群众的重要载体。以全民治安、全民禁毒为例，全市93%的村居、90%的厂企（工业园）、91%的小区、98%的校园、97%的医院达到平安创建标准。聘任优秀异地务工人员担任村（居）委会特别委员，全市共有259个村居聘有特别委员672人，今年前10个月参加村（居）委会990多次，特别委员成为带领异地务工群体参与社会治理的重要力量。三是畅通全民通过具体项目参与的渠道。举办“我为中山善治献一策”金点子大赛，近两年每年收到点子数量达800多条，70多个金点子转化部门实际行动，26个金点子通过“博爱100”公益创投，委托社会组织实施，探索了非基本公共服务的社会化供给模式。

　　（四）共建共享的保障强，促全民“真”参与。

　　一是用行动的实效促全民“真”参与。全民治安行动从2012年提出争创“全国治安最好城市”以来，警情近两年分别下降11.4%和26.4%，今年第一季度再下降14.9%；全民治“医闹”行动已实现两年零“医闹”，医德医风也大有转变；全民禁毒行动实现了吸毒人员收戒查处率全省第一；全民治火实现了连续三年火灾零死亡；中山市连续五届荣获“全国社会治安综合治理优秀地市”称号，系全省唯一三夺“长安杯”的地级市。二是用坦诚的互动促全民“真”参与。在全民除“三害”行动中，公开网上征集热心网友群众参与执法，当面“抓阄”确定明查暗访的场所。对群众的举报线索必核、属实必查、异地查处、顶格处理，今年1—8月检查场所5.4万间次，停业整顿场所15间，全市文化娱乐场所基本实现无“三害”。发动全民禁毒“大收戒”，涌现了很多父亲举报儿子吸毒、妻子协助民警收戒丈夫等“大义帮亲”、“大义救友”的感人故事。三是用严格的保护促全民“真”参与。全民治安、全民除“三害”、全民治火、全民禁毒行动均设专人接待举报人，严格保密举报人信息，目前没有发生一起打击报复事件。踊跃、准确的举报成了行动成功的有力武器，在全民治火行动中，形成了一批监督举报群体，其中一位市民三年来举报火灾隐患近百宗，获得奖金30余万元。

　　（五）共建共享的措施实，促全民“常”参与。

　　加强长效机制建设，促进全民参与的常态化。一是规划先行。在全国地级市中率先出台了中长期社会建设规划纲要，其中围绕如何加强全民参与，明确了指导思想、基本目标、基本原则和保障措施。全民修身、全民治安等行动都制定了相应的三年、五年或十年规划，明确了具体工作目标、进度。二是机制健全。全民参与行动均明确了群众日常参与办法和激励机制。如全民修身行动制定了具体的测评体系，将修身行动指标化；全民创文制定了推进文明城市创建常态化的实施意见，全民防“医闹”行动制定了预防和处置医闹工作指引，成立市镇两级第三方的医疗纠纷调解委员会，畅通医疗纠纷依法调解渠道；全民公益行动创新提出了政府、社会组织、热心市民与企业三方联动的“公益1+1+1”模式，带动更多社会资源点对点地投向公益性的社会服务。三是资金保障有力。设立市级社会管理与创新专项资金，2015年资金总额增至8400万元，各全民行动都相应配齐了专项财政保障经费，确保各项行动顺利进行。

　　中山市全民共建共享行动情况

　　四、公众参与全民共建共享社会治理格局的发展路径探析

　　共建共享的社会治理格局，是一个自上而下与自下而上互动的过程。中山全民参与、共建共享的社会治理模式，符合现代社会治理合法性、参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等基本特征，从集体行动视角出发，不少经验值得我们总结和发扬。一是就共建共享的主体而言，不仅依靠官方和半官方机构，而且依靠非政府组织，包括公民自身和社会组织。二是就共建共享的依据而言，不仅有赖于法律法规，而且有赖于道德和不成文的社会规范，强化德治和公民意识的作用。三是就共建共享的方式而言，不仅有赖于强制，而且有赖于非强制的沟通、协商、合作等。通过有效的制度安排，将政府治理、社会协同和公众参与结合起来，将“共建”的治理过程与“共享”的治理目标结合起来，使社会在深刻变革中既生机勃勃又和谐稳定。

　　中山市构建全民共建共享社会治理格局的实践和经验表明：要实现治理基础上的公共利益最大化，必须强调政府与社会通过合作协商、建立伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理。因此，一个完善的社会治理格局必须充分发挥公众参与的作用，这就要求我们：

　　（一）坚持“政府+社会”，促进共建共享参与主体的多元化。

　　毋庸讳言，转型期的社会治理是行政主导型治理。推动社会治理形成全民共建共享的集体行动，既要强调党政主导，又要促进主体多元，既要党委政府率先作为、敢于作为，又要倡导政府与社会组织、企事业单位、村居及群众等各种治理主体的合作，促进政社联动。当然，社会治理是一个复杂的体系，并非政府每一个行为都可以引入社会力量的参与，界定全民共建共享的领域非常重要。参照中山全民参与社会治理的经验，我们应当将共建共享社会治理的实施空间明晰起来。重点应当集中在与公民利益密切相关的行政行为，公共决策的咨询建议监督，以及社会服务供给三个方面；具体集中在社会公共安全服务、生态环境服务、就业管理与服务、食品药品管理、人口资源管理、社会保障体系服务、个人社会服务等七个领域。^[9]建立重大公共事务全民参与的全链条机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，尊重群众首创精神，回应群众治理意愿，广纳民间治理智慧，激发群众共建共治共享的工作热情和创造活力，形成共促发展、共建和谐的生动局面。

　　（二）坚持“德治+法治”，促进共建共享参与渠道的规范化。

　　后人对奥尔森理论的完善过程中指出，公众的集体行动除了具有“理性人”特性外，还具有“社会人”特性，除了可以以利益为考量自由行动外，同时也离不开法律和规则的约束。在构建共建共享的社会治理格局过程中，靠制度建设搭建的社会法律体系、规则体系起着举足轻重的作用。要紧扣社会治理的核心环节，利用地方立法权下放的契机，制定促进全民参与社会治理的地方法律；与此同时，出台中长期社会建设规划纲要，健全重点领域公众参与社会治理的政策文件，让全民参与社会治理既有自上而下的制度性治理，也有自下而上的协作型治理。要着力重构公众的公民意识体系，提升公众参与能力，形成共建共享的社会共识。中山市推进的“全民修身”行动，通过道德宣教与道德实践的有机融合，从道德意识上的熏陶促进公民素养提升和法律意识、责任意识、家园意识的增强，具有重要价值，这更有利于培育起和谐社会共建共享、人人有责的精神。

　　（三）坚持“组织+个人”，促进共建共享参与对象的组织化。

　　集体行动理论表明，有组织的公众比原子化的个人更容易形成集体行动，形成“有效子集团”比“大集团”更容易形成集体行动。改革开放以来，国家统合公民个人的体制逐渐淡化，以往通过单位、街居、社队的行政管控思维亟待转型。为了让公众“组织起来”，全民共建共享社会治理格局要将“行政性组织化”和“社会性组织化”结合起来，着力织造全民参与的“细胞”网络，让村居、社会组织、学校、医院、企业成为一个又一个的能动的“参与细胞”。要加大社会组织的培育发展力度，重点培育发展工商经济类、公益慈善类和社会服务类、基层群众生活类等社会组织，提升社会自我组织、自我管理、自我服务的能力。推进枢纽型组织体系建设，充分发挥工青妇等人民团体以及其他有广泛影响力的社会组织的枢纽作用，形成群团组织带动社会组织、骨干组织引领中小组织的发展格局，构建共建共享的“有效子集团”。要厘清政府角色定位，按照法治政府、有限政府、服务型政府的要求，着力探索公共服务市场化、社会化的实现形式，采取购买服务等多种方式引人市场和社会力量，实现公共服务供给的多元化。鉴于社会组织培育发展是一个渐进的过程，在社团尚未全面发育成熟的情况下，要注重发挥体制内村居、学校、医院、以及半官方组织的作用，提升组织的社会化动员能力。

　　（四）坚持“保健+激励”，促进共建共享驱动因素的科学化。

　　奥尔森将选择性激励作为制度设计，对于克服大集团成员“搭便车”的行为，具有重要意义。联系赫茨伯格的双因素理论（又称“激励保健理论”），我们会对当下共建共享社会治理有更深刻的理解。引导公众参与社会治理，一是保健因素，即可以维持社会和谐，但不会直接促进社会参与的因素。政府推进的基本公共服务就是这个范畴。为此，我们要建设公共服务型政府，提升公共产品和公共服务的供给能力，坚持群众需求导向，多做顺民意、谋民利、惠民生的好事实事，让市民有更多的获得感，在“保健因素”的驱动下增进社会的和谐。二是激励因素，即可以驱动公众参与，也就是实现选择性激励的因素。中山实施的行政处罚线索有奖举报、公益创投、公众监督员，就是选择性激励公众参与的例子。我们要综合运用物质奖励和精神表彰双重激励机制，结合参与主体的经济水平、文化水平、年龄心理特征等，按权利型参与、义务型参与、自觉型参与、兴趣型参与、实惠型参与等不同动机类型，采用政治参与、重奖举报、志愿服务、兴趣社会组织团队等多种激励引导机制，强化公众共建共享的参与动力。