随着我国自贸区的发展，金融创新的层出不穷，发展互联网金融服务、跨境金融服务在内的金融发展已成为自贸区重要业务之一。而在同时，由于法律缺失，监管机构力量不足，监管机制设计不合理，导致侵犯金融消费者权益的事件时有发生，由此引发对消费者权益保护问题的关注。美国及澳大利亚作为发达资本主义国家，其对于金融消费者权益的保护有较为成熟的制度规定及操作经验。有鉴于此，面对我国自贸区金融消费者面临的法律适用困境，适当借鉴域外金融消费者立法与实务经验，从中找寻促进金融创新与完善消费者权益保护制度的双优方案，不失为一条可行路径。

　　前    言

　　创新是金融业永恒的主题，截至2016年3月，前海蛇口、南沙、横琴新区片区已分别集聚了各类金融机构和创新型金融企业39197家、1090家及2557家，总计42844家。广东自贸区入驻金融企业数量在全国所有自贸区中位居第一。随着互联网技术发展、金融创新速度与方式明显加快，支付宝指纹支付、二维码支付、微信支付快速推出并迅速发展，线上支付方式的变革使信用卡账户趋向后台支撑账户；同时，基于微信、手机APP等移动互联网的发展革新，银行卡的发卡模式、营销宣传、增值服务提供等都发生较大变化，电商平台也纷纷试水虚拟信用卡业务，如京东推出京东白条，支付宝推出“花呗”、“借呗”服务，使银行卡产业的参与主体更加多样化，后台业务流程更为复杂，随着网银用户的不断增多，自贸区消费者权益保护面临更大的挑战。

　　一、现状观察：自贸区消费者权益保护面临的困境表现：

　　随着网络支付的发展及网银的流行，金融消费者权益保护所面临的困境也越来越多。据统计，2014年至今，仅人民银行全系统金融消费权益保护部门受理的网络支付类投诉占互联网金融类投诉的95.06%。2015年1月，某支付机构泄露了上千万张银行卡信息，涉及全国16家银行，截至7月31日由于伪卡形成的损失已达3900多万元。

　　由于金融创新力度加大，产品更新速度加快，自贸区金融消费者权益保护面临的风险不断加大，其法律困境主要表现在：（一）法律体系不完备。《消费者权益保护法》第2条规定，“消费者为生活消费需要购买、使用商品或接受服务，其权益受本法保护。”由该条款可以看出，金融消费并未被纳入《消费者权益保护法》范围，目前规范我国网上支付的法律制度主要呈现层级低、规定分散、操作性不强、不适应最新形势发展上。如主要为2001年中国人民银行发布的《网上银行业务管理暂行办法》及2005年4月1日实施的《电子签名法》，2005年10月26日实施的《电子支付指引》第一号，2006年中国银行业监督管理委员会发布的《电子银行业务管理办法》等，上述规定效力级别较低，权威性不够，而且对支付机构并无约束力。一些新推出的法规如2015年7月中国人民银行等十部门联合印发了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（银发〔2015〕221号）及2016年7月1日实施的《银行支付机构网络支付业务管理办法》，上述规定虽然在客户资金安全、信息安全、自主选择权、知情权等方面提出了一系列管理规定，但对于金融消费者权益概念、责任承担、先行赔付方面仍存在规定不明确之处，不利于实务操作。由于金融消费者权益保护立法滞后，导致消费者与金融及支付机构产生的网上支付纠纷如果诉至法院，其合法权益很难得到有效保障。

　　（二）金融创新导致责任主体复杂化。第三方支付机构出现，导致网银支付模式下，银行与支付机构的责任无法明晰。如消费者在网上消费并使用快捷支付，只要通过手机获取第三方支付发送到手机上的动态口令，无须银行卡的任何信息，即可完成支付功能。如何接受支付指令，对客户身份进行验证，及时识别及防控风险，合理划分责任，在法律规定缺失的情形下，容易造成金融机构与支付机构及其他延伸服务方的相互推脱责任，造成消费者权益难以得到有效救济。

　　（三）格式合同条款免责现象更突出。由于金融产品的复杂性、专业性强，金融机构及支付机构出台的格式合同条款严密，免除自己责任现象增多，导致消费者难以在短时间内对选择的金融消费方式或产品进行全面了解，进一步削弱了消费者与机构之间的不对等关系，导致消费者合法权益受侵害后无法通过金融机构或支付机构得到相应的赔偿。

　　（四）金融消费者知情权保护制度的缺失。消费者的知情权是其权益保护中最重要的权利。消费者对于网银服务功能模式、服务内容、产生费用、相关风险、防范措施，尤其是线上支付及快捷支付的支付时间、安全保障措施、支付交易条件、救济途径等内容均了解不多，造成很大的安全隐患。

　　（五）消费者个人信息权保护制度的缺失。保护个人信息权是我国2013年《消费者权益保护法》修订中新增加的制度内容，而司法实践中，由于消费者个人信息泄露导致其合法权益被侵犯的事件屡屡发生，却缺乏有效的法律规制与保护。此外，在大数据时代，金融机构及支付机构还会对消费者个人交易信息进行收集、筛查、商业化分析、储存，由于缺乏法律规定及监管措施，既危及消费者名誉隐私及财产权益安全，又危及金融管理秩序甚至国家金融安全。

　　（六）风险控制机制不完善。当前，部分金融机构及支付机构风险意识薄弱，客户资金和信息保护机制缺失，存在较多安全漏洞，使消费者财产安全更容易受到威胁。大量诉讼案例显示，自贸区金融消费者在使用网银业务时，由于技术的便捷性与安全保障义务的不足，其账户或密码、个人身份信息因被盗等原因出现的未授权支付的情况，导致财产权益的受损，且消费者缺乏有效的投诉途径与维权机构，通过诉讼维权，又缺乏举证能力。

　　二、金融消费者权益保护机制的域外经验介绍

　　（一）美国金融消费者权益保护机制。美国在金融消费者权益保护机制方面起步较早。在社会需求与政府推动下，美国出台了一系列金融消费者保护法律，并授权美联储、货币监理署、联邦存款保险公司等机构具体落实。与其他国家相比，美国金融消费者权益保护法律体系比较完备。主要有《贷款诚实法》（1968）、《公平信贷报告法》（1970）、《公平信贷结账法》（1974）、《公平债务催收法》（1977）、《财务隐私法》（1978）、《房屋贷款人保护法》（1988）、《储蓄诚实法》（1991）、《金融服务现代化法案》（1999）、《公平和准确信用交易法》（2003），并将执行这些法律的职责指派给相应的监管机构来履行。

　　（二）澳大利亚金融消费者权益保护机制

　　澳大利亚的FOS（Financial Ombudsman Service，金融督察员）是受到“双峰”理论和英国FOS的影响下建立起来的。双峰理论是由英国经济学家TAYLOR在20世纪90年代提出的，TAYLOR认为，金融监管的主要目标就是防范金融行业的系统性风险与金融机构的投机行为。在“双峰”理论的影响下，在20世纪末的澳大利亚金融改革中，将消费者权益保护这一块事务交由证券和投资委员会处理，后来相继成立了银行和金融服务督察机构（banking financial services ombudsman，以下简称BFSO）、金融行业投诉服务机构（financial industry complaints service，以下简称FICS）和保险督察服务机构（insurance ombudsman service，以下简称IOS）等。受到英国整合金融行业督察服务机构的影响，澳大利亚政府在2008年将BFSO、FICS和IOS合并成为澳大利亚的FOS。

　　全球金融危机爆发后，澳大利亚对金融消费者保护有了进一步加强。2008年7月，澳大利亚成立了全同金融督察服务机构(FOS)，独立运行争议解决程序，其T作范同涵盖存款、贷款、理财、投资、股票、基金、信托等金融服务领域里的消费者投诉如果金融消费者和金融机构之间发生纠纷， 金融消费者可以使用金融督察服务机构提供的免费、独立的解决纠纷服务， 而无需诉诸法庭来解决争议。此外澳大利亚还制定了《交易行为法》、《价格监督法》等一系列保护金融消费者权益的法律。

　　由上可见，澳大利亚在维护金融消费者权益方面，具有法律完备、公开透明、监管有效、机制合理、覆盖周全、对消费者进行倾斜保护、可操作性强等诸多特点，值得我们学习借鉴。

　　三、路径探究：自贸区金融消费者权益特别保护机制构建思路

　　众所周知，我国金融发展时间较短，但发展速度及创新速度却远远领先于许多发达资本主义国家，从世界金融发展趋势来看，美国金融危机后，对于金融消费者权益保护已经提升为金融监管的重要内容，而金融消费者权益保护力度已成为金融市场创新与繁荣的前提。域外国家对金融消费者权益保护工作的立法设计、监管流程于实务做法，对于我们目前强化金融机构社会责任，强化对金融创新产品的监管，注重加强对金融消费者权益的保护，具有一定的启示和借鉴作用。“他山之石，可以攻玉”，目前，我国亟需建立完善一套符合中国国情的自贸区金融消费者权益保护法律体系，可从立法、监管、纠纷解决等层面加以完善。

　　（一）立法方面，应当尽快建立金融消费者权益保护法制体系

　　根据我国金融业务创新发展速度，可以考虑修订《消费者权益保护法》及修改完善新增相关法律法规，达到逐步健全金融消费者权益保护法律制度体系。主要有：1.适时修改《消费者权益保护法》，目前，我国《消费者权益保护法》主要规范生活消费行为，对于金融消费尚未能进行调整。应当进行立法修改，建立以自贸区金融消费者为核心及遵循倾斜性保护原则，增加金融消费者保护的专门规定，对金融消费者概念、范围及保护原则、权利义务、救济途径进行专门规定。如详细规定金融消费者的知情权、受教育权、自由选择权、隐私权、受服务权、受益权、财产安全权、投诉权、获得赔偿权等八大权益。此外，鉴于金融消费者的弱势诉讼地位，须建立区别于一般民事诉讼程序的自贸区金融消费者特别诉讼制度：建立金融消费者公益诉讼制度；赋予消费者保护组织起诉资格；确立金融消费者诉讼对同类产品的普遍约束力等规定。

　　2.修改现行的金融监管法规。如整合修改中国人民银行、中国银监会等发布的监管法规、行政规章等。修改《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》等法律法规，明确金融机构及支付机构在网银金融消费者在内的金融消费者权益保护责任，确立快捷支付模式下消费者资金被盗取先行赔付、主动举证原则。加强对金融机构及支付机构创新业务的监管。要求对创新产品项目予以事前报备，建立风险评估及风险防控机制。出台单独的《金融消费权益保护条例》及《金融消费者权益保护实施细则》，明确金融机构及支付机构关于诚信、保密、风险揭示和信息披露等义务，将物理卡与虚拟卡、线上支付线下支付的各种支付模式统一纳入监管体系，以弥补我国对网上支付及第三方支付规制的立法缺位。

　　3.健全网上支付服务信息披露制度。虽然《消费者权益保护法》第28条规定已明确指出，提供证券、保险、银行等金融服务的经营者，应当向消费者提供经营地址、联系方式、商品或者服务的质量，价款或者费用，履行期限和方式，安全注意事项和风险警示，售后服务、民事责任等信息，但上述条款规定过于原则简单。建议出台《金融机构网银支付服务信息披露管理办法》，通过建立网上支付信息定期披露制度；规范披露方法；要求金融机构及支付机构对于涉及金融消费者网上支付的账户信息、相关风险、操作流程、服务设施及收费、投诉路径、救济形式进行清晰全面的告知，使消费者对于网上支付的利弊风险能全面了解，并进行理性选择，从而减少损失，降低纠纷发生比率。

　　4.完善网上支付消费者信息权保护制度。应专门出台自贸区金融消费者信息安全保护法：明确金融消费者个人信息的保护范围。建立金融消费风险发布平台，及时发布金融消费风险信息，提示公众注意购买、后续服务、投诉及争议解决等各环节的注意事项，引导金融消费者合理预期，将合适的金融产品和服务提供给适当的金融消费者。同时，金融管理部门要督促金融机构在官方网站显著位置公布金融产品条款和服务承诺信息，以清晰和通俗的语言，向金融消费者说明金融产品和服务，并对免责条款作出足以引起金融消费者注意的提示和明确说明。明确规定金融机构及支付机构包括其股东、高级管理人员、内部工作人员不得泄露客户的电话号码、家庭住址和银行卡号、健康信息、理财倾向等信息，要求上述机构在技术层面建立规范的网络认证标准体系，加快数据安全保障关键技术的推广及定期升级，以降低信息泄露的潜在风险。

　　（二）监管方面，应当尽快建立健全金融机构及支付平台对消费者权益的保护机制

　　金融机构及支付平台作为网银交易重要平台，应当依据消费者权益保护法及金融监管法规要求，建立健全网银消费者权益保护的内部工作机制：

　　1.构建网银客户权益特别保护机制。金融创新业务的发展，有赖于消费者积极选择，保障消费者的权益不被侵犯，是首要任务。因此，排除消费者的故意或者恶意行为，我国应当设定由金融机构承担客户账户被盗案件资金损失机制，银行承担责任后可通过一定途径来转移或分散风险；在证明客户存在过失的情况下，可设定客户分摊有限责任机制以提高客户的谨慎注意义务。通过对客户权益给予特别保护，促进网银安全技术的进步，也同时促进更多客户放心使用网银服务。

　　2. 以技术手段确保消费者权益得到保障。应由自贸区监管部门应建议金融机构和支付机构尽量使用那些安全性与便捷性有机统一的网银产品，如中国银联合多家商业银行推出的“云闪付”，虹膜技术、掌纹技术等，以高科技防范金融风险发生。

　　3.设立专门的金融消费者保护机构，畅通金融维权渠道。金融消费者权益保护程度是金融业稳定的核心环节，目前，我国一行三会下已各自增设新的金融消费者保护机构，但仍缺乏统一强有力的协调核心。我国应参照美国消费者金融保护局、澳大利亚FOS等独立机构设置，在自贸区等地试点建立专门独立、高级别的金融消费者保护机构(如自贸区金融消费者保护局)，以整合监管资源，并贯通各金融服务领域监管平台，共享数据与信息。可授予其相对独立的监管权，负责监督各行业的金融消费者权益保护问题；代表金融消费者权益参与相关政策制定；构筑政府、金融机构和金融消费者间的沟通交流；受理金融消费者投诉，以行政处理方式中立地解决纠纷；在诉讼程序中，协助金融消费者进行诉讼，为其提供相关信息和公益支持。

　　（三）纠纷解决方面，应当尽快建立健全金融机构及支付平台对消费者权益的保护机制

　　1.完善多元化、多层次金融消费纠纷处理机制，强化消费者争议处理机制。针对自贸区网银业务具有快捷、广域、发生频度高、数据化、处理相对复杂的特点，要着力构建在线争议解决、现场接待受理、监管部门受理投诉、第三方调解以与及仲裁、诉讼无缝对接的立体化、全方位、多元化纠纷解决机制；在多元机制打造上，充分运用互联网思维，鼓励建设线上仲裁、线上调解等机构，可仿效澳大利亚FOS机制，该机制吸收了调解与仲裁的优点，可以在网上做出快速高效解决，并赋予了FOS效力的非对称性，即在当场督察员作出裁定之后，金融机构必须接受，而且消费者可以再起诉。我国的线上纠纷解决机制应充分运用现代传媒手段及互联网技术，把面对面与网络对话、及时化解等方式有机结合，并采取电视调解、视频调解等方式，通过接受相关申请、远程审查和确认、快捷专业服务渠道、电子督促、电子送达等方式方便消费者参与多元化解工作。加大对多元化解机制的监管支持力度。消费者申请采用多元化解机制解决纠纷的，金融机构及支付机构应当积极配合进行调解，对于无正当理由拒不进行调解或拒绝履行调解、和解协议内容的金融机构及支付机构，金融监管部门应对其行为进行核查登记，发现违法违规行为应当及时查处，并计入金融机构诚信数据库，累积到一定分值，应对其经营行为予以限制或禁止。

　　2．建立健全金融审判机构体系
　　鉴于金融交易、服务的高度复杂性和专业性，组建高素质专门化的金融审判庭甚至金融审判法院都是必然选项。以中国上海为例，上海已成为全国唯一设立三级金融审判庭的省级行政单位，涵盖高、中院及浦东、黄浦等法院，其余14家基层法院也已建立专门的金融审判合议庭，上海部分法院金融纠纷已占经济案件的近80%比例。一些法院建立了集团案件快审机制、金融专项审判机制和审判延伸交流机制,实现了案件及时准确地审理判决。考虑到网银等新类型金融纠纷具有专业性强、社会关注度高的特点，法院系统可以在自贸区设立金融审判法庭或金融审判法院，结合涉自贸区金融案件的类型和特点，建立金融审判等专业化的审判团队和专业法官会议;选拔和培育精通国内外法律、熟悉国际金融规则和惯例，具有国际视野、具有丰富审判经验和较强审判能力的专家型、复合型法官，辅之以金融专家陪审员参审、金融专家咨询库等机制，提升纠纷化解的快捷性、专业性;建立“自贸区金融审判研究中心”等法律智库，学习借鉴和吸引国际先进的司法理念和审判经验，全面提升金融法官的理论水平和审判能力，确保满足自贸区金融案件审判的专业化要求。

　　3.完善金融消费者权益司法解释：统一各类案件裁判标准，构建公平保护各方当事人的裁判机制。自贸区法院应尽快出台金融消费者权益类纠纷案件审判的指导意见，明确侵犯金融消费者权益案件的举证责任分配规则，适当增加支付机构监管、信息报告等规定，并规定消费者重大过失情形的证据认定规则。

　　结  语

　　有观点认为，未来自贸区金融改革创新的风险主要体现在跨境、跨业、跨市场风险，影子银行和主要满足投机套利需求的金融产品。完善的金融消费者权益保护机制是促进金融业健康快速发展的重要前提。在自贸区先行先试，尽快建立起与国际接轨的现代化金融监管及消费者权益保护机制，通过对金融消费者权益的特别保护，建立稳定的责任承担机制，可以大量减少诉讼，节约社会成本，亦可提升金融创新速度，希望本文能为完善自贸区金融法治建设有所裨益。