社会治理本质上就应该是全民共建共享，但囿于历史和现实等各方面原因，长期以来对这一本质认识阙如，加之对GDP的疯狂追逐，出于维护所谓的发展秩序的需要，动辄从政治高度，动用国家机器来消解所谓不稳定因素，往往导致问题得到解决的同时，更大的矛盾和风险的积累。社会治理也因此进入到“要么是制度问题，要么是执行制度的人的问题”这种非此即彼的“两难”选择的死胡同。党的十八届三中全会开始了破冰之举，提出要“创新社会治理体制”，五中全会则进一步提出要“构建共建共享社会治理格局”，把共建共享作为社会治理格局的重要特征彰显出来，视共建共享与共治为同一过程，使社会治理回归本质。构建全民共建共享社会治理格局实质上要求的是各个治理主体首先能够较充分地参与，并且还能较充分地协商，以形成尽可能大的共识，使之在治理行动中能相互配合。显然，相关各方角色归位、主体间互动的规则遵循、能力和资源的倚重以及行动方式等都是构建格局的必然要素，厘析各要素中主要方面的边界和应有内涵成为全民共建共享社会治理格局构建的基本要求。

　　一、在社会治理相关各方角色定位中党和政府的职责边界必须明确归位

　　社会治理格局，就其概念而言，是社会治理领域中相关主体各方所形成的比较稳定的基础性关系，也即社会治理主体之间的权力、义务和制约关系。这种关系通常有依从和平等两种，表现在社会治理上有集权、合作、协同等治理类型。格局的不同，标志着相关各方可以怎样去实现治理，以解决他们之间的利益不一致、权力不平衡问题的结果和特点的不同。

　　现代社会是一个分层多元化社会。在西方，人们所从事的社会职业与他们所持有的政治观点、他们的利益所在和他们的价值追求等之间的联系日益疏远，政治上所表现出来的冷淡主义情绪正在逐步蔓延。“有资料表明，在西欧，大约有3/4的人表示对政党政治不感兴趣。”与政治冷淡主义直接联系着的是公众党派意识的淡薄。人们对党派的信念和忠诚逐渐淡化，对政党的依赖性大减。由于物质生活水平的提高鼓励了人们对物质享受的追求，人们的自我意识强化，社会生活越来越个性化，随之而来的是追求自由、民主的呼声越来越高。公众与政府之间的沟通在民主政治的很长一段时间内主要是由政党来履行，而当今在人民群众参与要求日益高涨的形势面前，越来越多新的沟通渠道和途径被逐一开发出来。政党在纯粹意识形态领域里越来越失去优势，被迫把关注点越来越放在和民众的利益有关的各种政治经济社会问题上，也即“越来越明显的意识形态淡化（或中间化）的趋势，反映了冷战结束后选民心理的一个重大变化”。这客观上对西方执政政党提出了新要求，即执政的理念必须更加务实，制定的政策必须更加灵活，构建的组织机构必须更具适应能力。多年来，西方的有限政府制及权力制衡制度等在一定程度上规范了国家与社会关系的互动，形成了西方独特的政党与国家、国家与社会、政府与市场的互动范式。西方国家治理路径所取得的一些成就，其治理路径的有效性却被人为夸大到迷信程度，曾一度造成了对西方文明的所谓“迷思”。但是，两种失败的反例促使人们不得不对“迷思”进行反省，进而“除魅”：一是在所谓第二、三波民主中兴起的新型“民主国家”在国家治理上的低效和迟钝；二是老牌西方民主国家也在国家治理问题上陷入困局。

　　社会治理没有现成的可咨复制的成功模式。事实上，西方从马基雅维利到黑格尔再到韦伯都认为国家在社会治理中处绝对中心地位，如黑格尔认为“国家高于市民社会”，他把市民社会看成是自私自利的领域，而把国家看成是代表普遍利益(公共利益)的领域；洛克、潘恩、杰弗逊则认为国家与社会本质上不是同质的存在，社会必须自治，如洛克认为，“市民社会先于国家或外在于国家”，“市民社会透过其自身“先于国家”或“外在于国家”的身份规定，抵御国家对自身的侵吞”；孟德斯鸠、托克维尔、普特南、吉登斯则提出“市民社会与国家平衡”理论，主张通过国家与市民社会的平衡来防止政治生活中的专制主义，而不是一种积极意义上的合作。三方观点均没有在国家与社会关系中以共建共享为路径寻求突破。中国的社会治理必须在吸收人类文明成果和优秀传统文化精髓的基础上，从实际出发找问题，从中国特色社会主义理论体系中找依据，从改革开放的实践中找办法，坚持走中国特色社会主义道路。中国共产党是为救亡图存，领导革命、改造和创新社会，为实现人民群众的福祉而创建起来的。在取得政权后，中国共产党必然面临着一个由“革命党”向“执政党”转变的重大问题。执政后，党必然接管政府职能。在政府具有的统治和管理两个基本职能中，统治职能要求镇压被推翻阶级的反抗，这和党的本质相吻合，执政党行使起来得心应手；而在行使政府的管理职能时，政党就不得不想方设法体现和协调尽可能多的人的利益。在计划体制下，所有的资源都被集中起来由公共权力机关统一分配，政府管理的领域无所不在，无处不在，无所不包，无所不能。这种管理方式被期望用来克服资本主义社会那种无政府状态和贫富两极分化现象。其结果，目的达到的同时也把发展的动力丧失了。改革开放后，党在为整个社会提供安全、秩序、效率、民生等公共品方面表现出强大的适应力、灵活度、坚韧性、可适调性和可持续性，充分彰显其超强的治理能力和水平。诚然，随着市场经济体制的建立和不断完善，利益不再主要由政府来提供，而是由人民群众在遵守国家宪法法律前提下自己去争取。受利益的驱使下，人民群众的政治参与意识日益强烈，对党和政府提出的要求也日益明确，并且对党和政府的执政行为的评价也越来越多了人民群众“自己的东西”。人民群众对党和政府的要求越来越高的同时，也对直接行使本属于自己的权力有更多的期望。公权力不再是无所不包，无所不能，随着治理的推广，党和政府与大量的非政府组织一样只是参与社会治理中的一员，尽管是其中权重很大，非同小可的一员。很明显，在政党和其他类型的组织之间实际上已形成了这样一种关系，即“如果一件事情用政党和政府这种工具来做比较困难，不怎么好用，提供的服务不怎么令人满意，人们就会转而求助于其他工具。”这时，治理就赋予了党和政府更多的责任，要求党和政府必须更新理念，重新审视国家与社会的关系，理清自身的角色边界，构建一种新的社会治理格局以推进社会建设。

　　五中全会创新的共享理念提出了要使全体人民在共建共享发展中有更多获得感和幸福感。共建与共享是内在的有机统一体，共建是为了共享，要共享必须先有共建。共建不仅是一种责任，与共享一样也是一种权利，而且这种权利不能有名无实，否则，就不值得人民群众珍惜，事实上也不会被珍惜。从动态上看，共享又是共建的内在动力所在，人民群众在共建中共享、在共享中共建，才能形成良性相互互动的社会治理格局。如果全民共建阙如，仅由少数所谓的“精英”或“能人”参与其中, 社会改革与发展的目标设定、方案设计、措施出台就必然越来越小圈子化、精英化、经院化，党和政府与广大人民群众的关系就会越来越恶化，危及执政基础。

　　二、在社会治理主体间互动过程中必须始终遵循人民性原则

　　习近平同志指出，“人心是最大的政治”，并多次强调，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”民之所望，施政所向。坚持党的领导与顺应民心从来就是完全一致。党的宗旨是全心全意为人民服务，党和政府工作的最终目的就是为人民谋福祉。在创新社会治理过程中必须始终坚持人民性，把实现好，维护好，发展好最广大人民群众的根本利益作为党和政府工作的出发点和落脚点。在实践中坚持民本意识，以人为本，始终关注民生、重视民生、保障和改善民生。

　　长期封建主义思想传统在中国民众心理上积淀成了“权威崇拜”、“清官思想”和“与世无争”等复杂的政治意识如今依然严重影响着中国，扼杀了公民的社会责任感，也遏制了公民主体意识的生成。社会大众在相当程度上由于普遍缺乏公民意识，许多制度变迁都遭遇到路径依赖，“新瓶装旧酒”现象严重存在。也由于社会人民群众意识的缺失和社会心理的扭曲，“搭便车”情绪促使大众希望享受公共设施带来的福利而拒绝承担因此产生的成本，并且当个人利益受到影响时诉诸对抗来表达利益诉求。其自利心理还促使其利用群体的名义，实现个人利益的最大化，利用人民群众从众心理，用其情绪影响其他人，导致对抗情绪加重事实表明，缺乏公民意识和公共精神的社会大众，即便GDP数字再高，也只能造就出无道德的“暴发户”。中国先后出现过以政治方式统治社会和管理社会，尽管在一定意义上有其必然逻辑，但事实上造成社会大众对于政治的恐惧难以在短期内消除，对政治的抵触情绪仍然在相对程度和范围存在。改革开放后，社会大众又总是被认为是鲜有理性思考能力，且缺乏专业素养也没有闲暇时间，即便参与社会治理，不仅没有助益，反而加重决策和执行成本，还将使决策效率和总体水平遭受不利影响，即被认为是所谓的“多数愚政”，所以，“技术治国”、“精英治国”和“专家治国”的理念曾经盛行一时。社会大众面对强大的公务机关的话语霸权，无法参与，更无可能影响决策和执行，实质上最终沦落为被统治或管理的对象。

　　当今社会，各个主体之间存在相当大的差异性但又无时无刻不是存在于一个“生活共同体”，显露出最大的问题是主体间相互承认的基础弱化，“生活共同体”中关系高度紧张，甚至存在断裂的风险，寻找主体间相互承认的正当性基础非常重要。社会问题催生了社会治理，而问题又是由人造成的，所以社会治理到底还是对人的治理。社会治理创新的实质在一定意义上就是公务机关与社会大众之间相互沟通，获得最大公约数，并致力于不断取得一致的过程。社会转型期，各种矛盾交织，政府不能也不可以单方面承担风险，必须通过公民意识的培育和彰显，使人民群众自觉参与社会治理，并且通过参与使各种复杂的利益群体在过程中把私利转换并提升为公利，个人愿望在这个过程中得以重塑，集体反思得以强化，政府决策得以科学化，最终使人民群众对共同体和决策的参与感与实践能力得以增强。党的十八届三中全会以后，中国已经实现了从社会管理向社会治理的大跨越。人民群众参与社会治理业已成为党和国家在社会治理顶层设计中的重要内容，党和政府作为服务人民的工具，其职责也已转到为保证人民追求幸福、追求正当利益的权利的实现上。公务机关的首要任务是必须在思想上促使自身实现从“为民作主”到“让民作主”再到“由民作主”的转变，形成以群众需求为导向的社会治理新思维、新模式，从而保障任何一位社会成员能够共享到社会治理成果，并牢固把检验社会治理成效的标准确定为社会大众是否放心、是否受益、是否满意。在实际工作中要积极探索并创设各种有利条件让社会大众积极参与到社会治理中来，“积极的公民参与能够促进政府管理效能的提升，其根本原因在于公民参与，提升了单个公民的属于他们自己的社会的归属感，更重要的是参与过程本身的经历，以及参与过程所导致的复杂结果。不管是对于个人还是对于整个政治体系，这种参与经历使个人和他所在的社会连接起来，使得社会成为一个真正的共同体。”即使是对于社会大众的“非难”，甚至是某些离经叛道的极端主张，也应坦然处之，辨证理解和充分把握，因为这样的主张或许极有可能成为改革决策层不失时机推出重大改革举措的助推器。对于这种情况，鲁迅先生就极其幽默地进行过揭示：“中国人的性情总喜欢调和和折中，譬如你说，这屋子太暗，须在这里开个窗，大家一定不允许的。但如果你主张拆掉屋顶，他们就来调和，愿意开窗了。”开窗就成了人们能够接受的最大公约数。公务机关在不断探寻最大公约数基础上，还必须创新与社会大众之间的多元化双向沟通机制。通过这种类似政治话语上“协商民主”，不仅可以避免偏见和极端行为，而且还有助于消弭动员式的被动参与，使法律法规，以及各种制度、政策的合法性得到巩固，社会治理质量提升的同时治理成本反而降低。

　　三、在社会治理过程中必须培育人民群众的公共精神，催发社会组织健康成长

　　治理本质上“是关于政府与其他社会组织的互动以及他们如何连接市民” 的问题。人民群众参与社会治理主要有个体和通过组织参与两种形式。在现代社会，当单个个体的人面对日益庞大的公共管理部门时，其乏力感越来越强。如果要想影响社会公共事务，那么他只有借助、甚至依靠组织的力量才能实现。社会组织就逻辑地成为了人民群众参与的重要平台。

　　囿于“革命党”思维，传统意义上的国家的权力逻辑与社会的自治逻辑一直混淆不清：一方面国家的权力作用范围无限扩大；另一方面国家的治理绩效日益降低。自治能力孱弱的人民群众除了依赖国家面面俱到的关爱以外别无选择，国家活脱脱成为了父爱主义的集权建制。其结果国家难以有序，社会更无法自治。与世界许多国家相比较，中国公民网络与现实参与的热度反差最大，究其原因，其中之一就是社会不健全，公民参与渠道匮乏。由于对社会及其发展规律的认识还没有对市场经济体制那么深刻，完全有必要重新审视社会的细胞——家庭，更有必要深刻认识社区和社会组织的特点，把重建人类共同体作为社会治理创新的重要内容。“要使公民在政治参与中不断保持较高的政治效能感，必须允许公民自发地组织起来进行政治参与，否则就将挫伤大多数公民的参与热情”。之所以还不能迅速改变人民群众参与的低度组织化问题，民间组织还不能完全成为政府所信任和依赖的社会力量，人民群众参与带来巨大障碍还不能消除，这应该在一定程度上与一些地方党委和政府还没有从革命党思维转到执政党思维上来有内在的关联。一些地方仍然在“国家本位”惯性的驱使下过度依赖行政手段大包大揽社会事务，将社会组织和社会成员视为社会治理的对象而不是合作伙伴，一有风吹草动，动辄依靠党委采取政治动员，甚至动用警力的方式来解决人民内部矛盾，并且还习惯于凡事都要挖政治动机，找幕后黑手。这种“泛政治化”思维往往是打着“维稳”旗号，使老百姓被误读和误解，总是被当做假象敌人，他们总是处于自身难保的境地，何谈什么社会责任感？最终越维越不稳的结果就不难想象了。

　　按照“政策治国”的新思路，公务机关应该具备执政党思维，在理念和措施上把社会矛盾，乃至政治问题作技术化处理，使社会、政治问题转换为管理技术层面的问题，再根据法律法规的规定以常规方式进行处理，也即“通过将政治利益博弈转变为政策演进与更新的形式来实现的。”当然，社会大众的公民意识和公共品质养成非常重要，但凭借行政手段，以教说和简单灌输只可能导致社会大众越来越“儿童化”，使其对政府的依附性被强化。只有把理性思考、求同存异、包容谅解、讨价还价、民主协商、参与奉献等公共精神内化于心，并且具备获取和掌控信息、价值判断、组织结盟、协商沟通、公关营销、资源筹集、民主治理、反映自身诉求等方面的能力，社会大众具备正确的责权利等公民意识，才不会使人民群众参与实践演变成为人民群众“起哄”,背离人民群众参与的应有目标。

　　“国家——社会——市场各归其位的简约治理原则包括三个指向：其一，以‘规范权力’确立国家系统的简练组织及其运转的基本原理；其二，以‘保护权利’确立公民个人与社会自治的首要原理；其三，以‘价格机制’确立公民自由地运用自己的知识、智慧和财富的原初守则。当三个指向同时规范作用的时候，现代国家治理最值得期待的‘三分天下’的国家结构才能浮现出来：国家——社会——市场各自发挥着它们在国家治理的运行过程中的作用，三者的作用井然有序，既互不相扰，又积极互动，国家治理的绩效必然达到较为理想的状态。”目前， 社会自主空间的扩展正在成为人民群众参与社会治理的一个“生长点”，公务机关要遵循社会发展规律和特点进行顶层设计，以避免管理社会的各部门以追求自己的利益最大化为目标而导致社会政策碎片化。在社会治理过程中，公务机关还应该认真对待民意，及时对人民群众的各种声音进行回应，因为政府公共价值是社会公德的基础，也是社会治理的基础，必须取信于民。最为关键的是，要高度重视社会组织治理现代化的问题。根据党的十八大报告要求，要重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，规范社会组织在成立时依法申请登记，坚决取消和防止社会组织行政化倾向。为改变社区建设中重服务设施，而轻社区价值和人际关系建设的现象，必须逐步把社区建设的重心转到营造社会共同体上来。

　　四、在社会治理中必须养成并运用法治思维，以法治化方式精细推进

　　人民群众参与社会治理包括提供公共服务和参与政府公共决策两方面。其中，参与政府公共决策又可区分为有制度性和非制度性两种。通过法律法规和政策设定的途径参与公共决策为制度性参与，而凭借特殊社会关系和社会舆论等途径影响、参与公共决策的为非制度性参与。亨廷顿说：“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”只有人民群众参与制度化，才能为人民群众参与常规化、可持续性提供有力保障。

　　中国正处于社会转型期，其显著特征就是问题多多，甚至可堪称为“问题社会”。一方面人民群众面对日益增多的财富，其需求也越来越复杂、多元和高级，特别是对安全性、公平公正性、幸福感等方面的标准越来越高；另一方面，政府在社会治理中的种种不当而导致人民群众合法权益受到损害和侵害的事件频发，人民群众的社会不公平感和相对被剥夺感日益加剧，并衍生出社会泄愤和社会抗争等“负能量”，社会矛盾和社会风险日益加剧。究其原因，应该可以从四方面得到解释：一是人民群众制度性参与社会治理的制度供给却无法满足人民群众需求，可操作性的程序支持乏力，社会的依法办事和政府的依法行政能力不足等原因都促使着非制度性参与激增，并衍生大量的“寻租空间”和“灰色交易”；二是部分社会组织和社会成员由于依法维权意识不强，当出现权利受到侵害和利益表达受到挫折时，根本就不愿意寻求制度化的行政救济或司法救济来维权，而是以违法上访、聚众闹事等这样一系列非理性方式来扩大社会不良影响，来迫使政府满足其要求。这种情况所导致的结果往往是不仅矛盾不能解决，反而使其激化、秩序受损，出现纠纷解决中的社会失范；三是部分执法人员和干部运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，应对社会冲突的能力有待提升，在分配社会资源、协调社会关系、化解社会矛盾等方面仍然存在有法不依、执法不严、违法不究等现象，少数甚至出现“以言代法、以权压法、徇私枉法”等严重违法行为；四是“司法政治化”现象严重消解了法治国家建设所应有的矛盾和纠纷终结机制。如果说从战略高度保持高度政治敏感性是必须的话，那么将日常性的治安和维稳工作夸大为政治问题就是个大误区，必须让运动式治理走向常规化治理、从政治化治理走向法治化治理，既讲即时成本，更谋长远效益，治根治本。政治体制改革，应当允许适当滞后，但这种滞后的底线是党的公信力是否受到影响。

　　社会治理“归根结底，就是要解决社会公平这一基本问题……如果你把成功者的收入过多地配置给其他人，则会打击他们力争上游、取得成功的积极性……，如果底层的人觉得自己被忽略了，那么社会将会出现分裂、动荡，社会凝聚力也将丧失。”唯有法治才是实现国家长治久安的必由之路。十七世纪中叶以前，德国发生的农民骚乱、武装叛乱和起义此起彼伏，但自从1648年日耳曼帝国法庭成立后，“农民反对封建主，他不用反抗，而是找法庭”。自此，“德意志帝国已经具有一个法治国家的法律基础，一个农民可以起诉封建主，这就是说法律高于一切。这样的制度的建立对社会起了安定作用，从此德国再没有农民起义。农民、封建主都必须接受这种法律国家。”当今中国的人民群众参与既非政府不让人民群众参与，更非人民群众不想参与，而是不完善的制度和淡漠的制度意识不能为人民群众提供积极参与的有效支撑，对政府决策施加影响可依据的法律规则和程序和参与社会治理的规制和引导等都缺乏。人民群众由于参与目的不能达到而消解了积极性，参与技能得不到训练，参与习惯无法养成。

　　传统社会也有参与，但基本属于“自发性参与”和“强制性参与”。现代意义上的“参与”更多存在于“计划性参与” 和“引导性参与”之间。传统中国，国家实行专制统治，民众作为“臣民”，民众与政府的关系要么冷漠与隔离，要么揭竿而起。建国后，民众被尊为“人民群众”，在与国家动员和运动的高度互动中被裹挟进一波一波的政治运动中，体现出强烈的动员参与特点。改革开放后，国家政治转向权威型。民众由于还是尚不成熟的“公民”，在与政府互动中既带有前两个阶段民众政治行为的成分，又体现着向现代公民政治转型的成分，较少涉及“对政策的形成发挥影响”，要使人民群众有效参与政府公共决策，必须不断建立和完善政府信息公开制度、人民群众参与程序制度以及人民群众意见反馈制度。政府信息公开制度不能把人民群众当做被动的“信息”接受者，使用的语言也不能专业晦涩和不能模棱两可，更不能随意以“国家秘密”拒绝信息公开；人民群众参与程序制度要明确参与主体，健全参与代表产生机制，确立人民群众参与公共决策的启动权，丰富人民群众参与方式；人民群众意见反馈制度中对人民群众意见是否采纳要按照有关规定说明理由，等等。只有这样，才会对公民参与社会治理产生实质性的作用，成为“看得见的治理”。