党的十八届六中全会上，习近平同志就《关于新形势下党内政治生活的若干准则（讨论稿）》和《中国共产党党内监督条例（讨论稿）》做了详细说明，最终十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》。这两个重要的文件成为了十八届六中全会的重点和亮点，是新形势下从严治党的重要依据，一时间在全国范围内掀起了学习党内法规的热潮。事实上，党内法规自十八届四中全会提出来后，就成为依规治党、全面推进依法治国的重要依据，一直成为了人们关注的焦点。十八届四中全会《决定》将全面推进依法治国的目标任务体系明确界定为“4+1”的模式，即：形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。可见，完善的党内法规体系是全面推进依法治国的重要内容之一。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》两个党内法规的出台，不仅仅是党内法规的自我修订和完善，将从严治党推向一个新的高度，而且也是全面推进依法治国的重要进程，对于我国法治建设有着重要的意义。在这种背景下，深入研究党内法规体系，对于进一步落实从严治党，全面推进依法治国，有着深远的理论和现实意义。

　　一、党内法规的内涵与功能

　　（一）党内法规的内涵

　　党内法规这一概念由来已久，最早可以追溯到马克思、恩格斯讲法律、法规概念引入党内规范的论述，“一个党丧失了作出有约束力的决议的可能性，它就只能在自己的活的、经常变化的需要中去寻找自己的法规”。后来列宁、斯大林都有对党内法规在不同的场合进行了论述。我国党内法规的概念是毛泽东同志在党的第六届中央委员会第六次会议上提出来的：“为使党内关系走上正轨，须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”之后，我国历届党和国家领导人，都分别在不同的场合用过党内法规或者党规党法的提法。1992年，党内法规正式写入党章，成为一个固有概念。然后有关党内法规提法的质疑也一直存在，如党既然不是立法机关，出台的文件也就不应该被称之为“法规”，而且政党内部的行为准则也不属于我国《立法法》规定的立法事项，更不具备进入司法判决的条件，因此党内法规的提法存在一定的争议。直到十八届四中全会，党中央明确提出要形成完备的党内法规体系后，有关党内法规提法的争议被正式终止，尤其是在从严治党的背景下，党内法规这一概念已经被全社会广泛接受。

　　虽然社会各界普遍接受了党内法规这个概念，但对于什么是党内法规却还需进一步厘清。党内法规作为一个固定的概念，必然有着其特有的内涵。2013年5月27日，中共中央发布《中国共产党党内法规制定条例》对“党内法规”的定义进行了完善，其规定“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”从这个定义上来看，党内法规有以下几个特征：第一，制定主体规格上要求较高。只有党中央以及中央纪委、中央各部门、省级党组织才有权力制定党内法规。其他党组织制定的文件都不能称之为党内法规；第二，党内法规的内容相对明确。党内法规规范的事项包括党组织工作、活动和党员的行为，除此之外的其他规范事项不属于党内法规的范畴；第三，党内法规是一种固定的规章制度，表现形式上是一种典型的成文法形式。这也就是说，党内形成一些惯例、习惯就不能称之为党内法规。

　　（二）党内法规的功能

　　党内法规体系作为我国法治体系的一个组成部分，在实践中起到了非常重要的作用，它不但是全面从严治党条件下，坚持党要管党、从严治党的依据，也是全面推进依法治国背景下，约束公权力的有效手段。

　　首先，党内法规体系是从严治党走向法治化的基础。自党的十八大以来，全面从严治党成为我党一项重要的任务，在全党上下开展。全面从严治党，是共产党作为一个政党，加强对自己组织、成员的管理约束的表现。一方面体现了共产党作为一个政党的自律性，因为作为一个政党，加强对组织、成员的管理是保持政党凝集力和执行力的有效手段，符合政党治理的一般规律；另一方面彰显了共产党作为一个先进政党的先锋队特质，因为从严治党要求党员所承担的义务大大超过普通公民，这既是对党员身份的要求，也是保持党的先进性的有力保障。在全面从严治党初期，大多数情况下按照党的领导人重要讲话、通知等形式来加强对党组织、党员的工作、生活等方面的约束。这既能够简单明了地告知所有党员应当怎么做，同时又能够保障从严治党的执行力。虽然这种方式灵活性较大，却在实践中起到了良好的效果。但是随着从严治党的逐步深入，加强对党组织、党员的管理则需要制度化、法治化。从严治党制度化、法治化既是我党从严治党经验的总结，也是保障从严治党的连续性、确保对党的治理不反弹的重要方式。要使从严治党制度化、法治化，就需要在党内建立起完备的党内法规体系。因此，在新时期，不断完善党内法规体系，修订完善相应的党内法规，是我党从严治党走向法治化的基础与保障。

　　其次，党内法规体系是全面推进依法治国的重要保障。十八届四中全会以依法治国作为会议主题后，在全国范围明确了全面推进依法治国的目标就是要将公权力装进制度的笼子里。中国共产党作为我国的执政党，不同于一般的社团，其是公权力的实际拥有者，掌握着大量公权力。因此，全面推进依法治国，实质上就是要党组织、广大党员带头做遵法、守法、用法的表率和楷模。在这个层面上，习近平同志在出席中央党校省部级以上领导干部学习贯彻十八届四中全会精神开班仪式上讲到，全面推进依法治国关键在于领导干部，领导干部要牢记法律红绳不可触碰，法律底线不可逾越，带头遵守法律。党内法规对党组织、党员的各方面做出规定和约束，是控制公权力的有效手段。甚至在某种程度上讲，党内法规对党员的约束，比国家法律对于政府官员的约束效果还要好。正是基于对这点的认同，学界一致认为全面从严治党是全面推进依法治国的基础。因此，党内法规体系作为全面从严治党的有效手段，是全面推进依法治国的重要保障。

　　二、党内法规的框架体系

　　（一）党内法规的横向体系

　　党内法规的横向体系，实际上是对党内法规的外延做的一种梳理。也就是说党内法规从横向维度上可以分为几类。按照现有党内法规的内容不同，可以对党内法规做出七大类的划分：

　　第一类，综合性的党内法规。这类党内法规是对党的总体制度设计做出综合性的规定，这类党内法规一般来说都较为重要，是中国共产党党内制度的基石，例如《中国共产党章程》。

　　第二类，关于党的思想建设方面的党内法规。这类党内法规主要针对党内思想建设做出指向性规定，是加强对党员思想教育的重要依据。如中组部出台的《关于在干部教育培训中进一步加强学员管理的规定》。

　　第三类，关于党的组织人事方面的党内法规。这类党内法规主要针对党内干部选拔任用、晋升、培训等程序、标准等做出详细规定，对发展党员、吸收党员做出明确要求。例如《党政干部选择任用条例》、《中国共产党党校工作条例》、《中国共产党发展党员工作细则》等。

　　第四类，关于党的作风建设方面的党内法规。这类党内法规主要针对党组织工作、党员的工作生活作风进行约束，确保我党时刻保持先进性。例如《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等。

　　第五类，关于反腐倡廉方面的党内法规。这类法规主要针对日渐严重的腐败问题，注重切实提高党员干部的防腐抗变的能力，注重预防党员干部的腐败问题。例如《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《党政机关国内公务接待管理规定》、《中国共产党党内监督条例》等。

　　第六类，关于党内政治生活的党内法规。这类党内法规主要对党内政治生活进行系统规定，既保证民主集中制，又最大限度保护党员的权利，推进党内政治生活制度化。例如《中国共产党党员权利保障条例》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等。

　　第七类，关于党的军事方面的党内法规。这类党内法规数量相对较少，且受人们关注的程度也不高，主要集中在加强党对军队的领导方面。例如《中国人民解放军政治工作条例》

　　（二）党内法规的纵向体系

　　党内法规的纵向体系，实际上就是对诸多党内法规从效力位阶上进行排序。目前在我国党内法规在名称的使用上，常见的名称有党章、准则、条例、规则、规定、细则、办法等，一般带有这些名称的规范都可以称之为党内法规，但是在效力位阶上却存在着上位法和下位法的差别。

　　第一，党章。《中国共产党章程》是党内法规的宪法，具有最高的法律效力，任何党内法规都不得和党章向抵触，它是对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等做出根本性规定。党章制定和修改都应当遵循严格的程序，应当由党的全国代表大会完成。其他的诸多党内法规的制定、修改、废止都应当遵循党章的要求，以党章作为依据和指导。

　　第二，准则。准则是效力仅次于党章的党内法规，它是对全党政治生活、组织生活和全体党员工作和生活做出规范的规定，是全党应当遵循的行为规范，一般来说，这类党内法规数量不会太多。例如目前党内有效的准则包括：《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党廉洁自律准则》等。

　　第三，条例。条例是党内法规体系中效力位阶低于党章和准则的规定，是对党内重点领域、重要关系或者某一方面的工作做出规定的党内法规。这类党内法规数量相对较多，明显多于党章和准则，例如《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例》、《党政干部选拔任用条例》、《中国共产党问责条例》等。

　　第四，规则、规定、办法、细则。这类党内法规是效力位阶最低的党内法规，其制定主体不仅限于党中央纪律检查委员会、党中央各部门，还包括省、自治区、直辖市的党组织都可以制定。它主要针对党内某个方面突出的工作、事项或者问题做出详细而具体的规定，操作性较强，是运用次数和频率最多的党内法规。例如《中共中央纪委关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定（试行）》、《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》等。

　　三、党内法规与国家法律的互动

　　（一）党内法规与国家法律的关系

　　在研究党内法规的过程中，不可避免的就会涉及到党内法规与国家法律的关系。国家法律是由国家立法机关制定的、用以调节公民行为、具有刚性约束、由国家司法机关强制保障执行的制度规范。虽然党内法规与国家法律一样，都是一种行为规范体系，但是党内法规与国家法律的区别实际上非常明显。首先，适用对象不同，国家法律适用于全体公民，是对全体公民行为的约束，党内法规则仅仅适用于政党内部成员。当然政党内部成员也是国家公民，因此党员必定要接受国法和党规的双重约束。其次，国家法律包容性比党内法规更大。国家法律对于公民行为的容忍度相对较高，也就是说法律是道德的最低底线。只要不突破道德的最低底线，法律都可以容忍。但是党内法规规则不然，党内法规不仅规范党员的违法行为，还包括大量的违纪行为，作为规范党员作风建设的党内法规则涵盖党员的思想作风、道德品质与生活方式等方面。再次，党内法规严于国家法律。党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党内法规的要求以更高标准严格要求自己，不仅要带头遵守法律，带头依法办事，引领全社会共同遵守国家法律，而且还要时刻保持党员的先进性，严格要求自己，确保自身的行为符合党员的要求。

　　然而，尽管在学理上党内法规和国家法律的区别很明显，但在实践中，党内法规和国家法律混淆的情况时有发生，而且更加严重的是，有的党内法规已经取代了国家法律，成为实践中真正的规则体系。例如《中华人民共和国公务员法》作为调整有关公务员事项的基本法，主要规范公务员录用、考核、奖励、提拔晋升、交流、处分等过程，应当在公务员管理过程中发挥中重要作用。实际上，中组部出台的《党政干部选拔任用条例》已经将《公务员法》的实际效力降低了很多，尤其在领导干部提拔晋升的过程中，大家关注的都是《党政干部选拔任用条例》而不是《公务员法》。再例如，各级国家机关与政协的领导班子和领导干部如何考核应当由国家法律或政协章程进行规定，但中央组织部的《党政领导干部考核工作暂行规定》远远超越了自身权限，其调整对象涵盖了县以上党委、人大常委会、政府、政协、纪委、法院、检察院的领导班子和领导干部。再例如1990年《中共中央保密委员会关于高级干部保守党和国家秘密的规定》是以中共中央保密委员会名义发文的党内法规，但其调整对象却包括了党和国家机关及人民团体中副省、副部级以上干部。

　　（二）党内法规与国家法律的协调

　　在全面推进依法治国的背景下，要树立法律在社会治理中的权威性地位，将法律作为调整社会的基本方式，那么就要理顺党内法规和国家法律关系，避免出现党内法规与国家法律相冲突的情况。这样不仅有利于促进党内法规制度化、法治化，而且有利于全面推进依法治国。要达到党内法规与国家法律的协调，应当从以下几方面入手：

　　第一，坚持化解党内法规和国家法律冲突的事前控制。从理论上讲，对党内法规与国家法律冲突进行事前控制，是协调二者关系最有效的手段之一，也是党内法规和国家法律协调的初始环节，是成本最低的一种做法。事前控制需要做到两点：一方面，严格遵守党内法规不得与国家法律相抵触的原则。我国宪法规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。因此，作为执政党的共产党也应该在宪法和和法律的框架内活动，其所制定的党内法规都应当不得与法律相抵触。另一方面，严格区分党内立法和国家立法的权限。国家立法权和党内立法权有着明确的界限，我国国家立法权的内容来自于《立法法》的规定，我国《立法法》将国家立法权限定在关乎国家主权、犯罪与刑罚、民事基本制度等共十个方面，当然不包含政党内部治理。而党内立法权仅限于政党内部治理，属于团体自律的一种方式。因此，要将二者明确区分，属于国家立法事项的交给法律，属于政党内部事项的回归党内立法权。

　　第二，构建党内立法与国家立法的衔接机制。党内立法与国家立法衔接好了，能够有效地促进国家法律的执行，真正可以实现“双笼关虎”。因此，在协调党内法规和国家法律过程中应当重视这种衔接机制的构建。一方面，建立党内立法机关与国家立法部门之间沟通协调的工作机制。党内立法机关应当与国家立法机关加强沟通，将党内重点立法事项和国家立法事项相互交流，争取国家立法和党内立法同步走，这样能够避免党内法规和国家法律之间的冲突。另一方面，要适时把成熟的党内法规上升为国家法律。治理国家最终还是要坚持法律的权威性地位。因此，在时机成熟时，要创造条件将党内法规上升为国家法律，这样不仅体系了党的意志，同时又用法律的形式创设了制度，在全国范围内执行，有利于取得良好的效果。

　　第三，建立解决党内法规与国家法律冲突的事后排除机制。尽管在事前、事中对党内法规和国家法律进行了协调，但党内法规和国家法律冲突的情况仍不能完全避免，这就需要建立解决党内法规与国家法律冲突的事后排除机制，通过这种机制彻底消除党内法规和国家法律之间的冲突。一方面，要完善党内法规备案审查制度。与国家法律相比，党内法规不能被提起行政复议，也不在司法审查的体系中，因此，难以发现其缺陷。因此，要加强党内法规的内部审查机制，要坚决执行《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，加强审查党内法规与宪法法律是否相冲突的审查力度，确保党内法规与国家法律相一致。另一方面，要加大党内法规的清理力度。自我党建党以来，制定的党内法规数量很多，有一些已经由于经济社会发生了巨大变化而不宜再适用，需要修改和废止。2012年开始，中央办公厅等50多个部门对新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件进行了全面筛查。经过清理，1178件中央党内法规和规范性文件中，322件被废止、369件被宣布失效，二者共占58.7%；继续有效的只有487件，其中42件需适时进行修改。通过对党内法规的清理，可以梳理党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，有利于党内法规与国家法律的协调。因此，党内法规的清理工作应当定期开展。