民间金融（Informal Finance），又称体制外金融、灰（黑）色金融等。国际上，“民间金融”又称“非正规金融”，一般是指“在政府批准并进行监管的金融活动（正规金融）之外所存在的游离于现行制度法规边缘的金融行为”。基于国内外金融体制差异，国内外“民间金融”概念存在较大不同，如我国央行（中国人民银行）将“民间金融”界定为“相对于国家依法批准设立的金融机构而言的，泛指非金融机构的自然人、企业以及其他经济主体（财政除外）之间以货币资金为标的的价值转移及本息支付活动”。目前，我国民间金融的主要形式包括民间借贷、民间集资、私人钱庄、合会、小额信贷、私募基金等。

　　在当前民间金融发展态势迅猛的大背景下，因法律法规滞后、监管不到位等原因，导致行业发展呈现良莠不齐、鱼目混珠的无序状态，民间金融行为及各项创新往往掺杂了忽视风险、欺诈骗局等问题，由此引发的次生治安风险也不断凸显。

　　一、中山市民间金融的发展现状

　　中山市地处珠三角腹地，接壤深穗佛珠，毗邻港澳，改革开放以来经济蓬勃发展，2015年人均GDP达94030元，是全国的1.9倍，约居全省第六，是一个人口密集、行业众多、经济发达的外向型中等城市。民间金融在此环境下蓬勃发展，成为满足中小企业融资以及民间投资增值需求的重要渠道，为经济持续繁荣提供了助力。据中山市金融研究院统计，近年全市约1/4的小微企业通过民间金融渠道进行融资。

　　以中山市的政治、金融中心东区为例，辖区金融业主要集中在盛景尚峰金融商务中心、帝璟东方中环广场、大东裕国际商务城、利和国际金融中心等商圈，共有银行、证券、保险等正规金融企业90余家（约占全市58%）。与此同时，各类典当、小额借贷、网贷公司等民间金融公司多达1600余家。据统计，截至2016年底，东区经工商注册登记的民间金融企业仅73家，约占实有数的4.6%，而且除44家营业场所位于上述大型商圈写字楼外，其余39家均分布于辖区大街小巷或物业商住小区，从业人员2至50人，注册资本3万至1亿元，经营范围涵盖了投资管理、信息咨询、会计服务、典当信贷等各类金融服务项目。

　　近年来，中山市在新一轮经济建设浪潮中，在推动金融科技创新、激活民间资本等方面也进行了诸多尝试，例如2016年东区建成“众创金融街”（全省包括广、佛、莞、中4个试点城市），通过租金、税费等多方面扶持，成功引入广东金融高新区股权交易中心中山运营中心、广东中山科技金融路演中心等平台，成为辖区金融机构活跃的新中心。据不完全统计，目前金融街企业进驻不足半年，基金类（私募）管理资金达74.2亿余元，众筹类资金7.4亿余元，P2P平台资金近7亿元，且资金增量迅速，民间金融整体发展态势如火如荼。

　　二、近年来民间金融领域犯罪问题趋势及特征

　　2015年8月，有事主陆续到公安机关报称，其在中山市东区利和广场金融中心38楼申彤大大投资公司的投资无法兑付、怀疑被骗。截至2016年6月，涉嫌非法吸收公众存款罪的嫌疑人吴某、谢某等12人相继被公安机关抓获归案，该案全市共发现受害人700余人，非法筹集资金逾2亿元。

　　2015年10月，中山市嫌疑人廖某、曹某伙同香港籍倪某等人，鼓吹网络虚拟货币“维卡币”的投资项目，并采取分级投资、发展下线、提成奖励方式，通过网上渠道在全国10余个省市发展会员，经梳理部分涉案账户，非法获利逾5亿元。2016年3月，公安机关经工作再度发现嫌疑人吴某、陈某以石岐区荣瑞贸易有限公司为据点推行“维卡币”。经初查核实，该团伙已吸收会员超300人，涉案金额逾千万。

　　2015年12月，中山市公安机关根据公安部的部署和辖区群众的报案，精心经营并及时查处中山市“e租宝”特大非法吸收公众存款案，查封涉案公司在中山的3处办公据点。经初步审核，全市涉案客户多达5000余人，涉案金额约2.14亿元，受害人大多通过主流媒体广告、公司业务员推广及朋友介绍等途径，并通过网络渠道参与投资。据媒体报道，该案涉及全国各省区市，受害人共计约84万人，待返还金额高达704.9亿元。

　　上述三宗案件情节互有异同，均为中山市公安局近年所侦办的民间金融领域违法犯罪活动中，涉案数额大、涉及面广、影响深远的特大涉众型犯罪案件。通过梳理、归纳和分析近年全国民间金融行业发展及犯罪问题的相关资料，可以认为，当前我国民间金融领域普遍存在着监管失当问题及较大治安风险，其中以非法吸收公众存款、集资诈骗、组织领导传销等主要类型的涉众型经济犯罪，现实危害及影响尤其巨大。

　　以中山市东区辖区近3年（2014年至今）发案情况为例，辖区共立非法吸收公众存款、集资诈骗、组织领导传销等3类民间金融领域的涉众型经济案件12宗，涉及金额7.5亿元，案件数和涉案金额分别占全市总数（54宗、11亿元）的22.22%和68.18%。管中窥豹，可见一斑。从近年来中山市公安机关侦办案件及走访调研情况看，民间金融领域涉众犯罪主要特征有：

　　（一）涉案金额巨大。犯罪体量及危害逐年上升，如我市东区发案数2014年2起、2015年4起、2016年6起，涉案金额则在2014年基础上逐年骤增2倍和121.3倍。案值方面，近3年民间金融领域涉案金额（7.5亿）是同期全部侵财案件涉案金额（1.898亿）的4倍，对群众财产安全威胁突出。据办案人员介绍，2012年以前，此类涉众经济犯罪的案值基本在数百万元上下，而2014以来案值剧增至亿元以上，例如云南“泛亚”、上海“中晋”、“e租宝”等震惊全国的大要案均波及我市，民间金融领域问题渐成全民关注焦点。

　　（二）涉及人数众多。个案受害人少则数十人、多则逾千人，涵盖老年人、普通白领、企业主等各类群体，受害人群特征不显著。特别是伴随网络犯罪手段的普及，互联网投资受害人群体更加庞大，且因单人受损金额小、报案不积极、受理管辖不明晰等因素，公安机关更难掌握底数。

　　（三）跨域特征显著。从上述“申彤大大”“维卡币” “e租宝”等案例分析，民间金融犯罪普遍存在跨区域范围广、犯罪团伙链条长等共同特性，犯罪人员虚构的投资项目多在省外乃至境外，涉案公司总部在外地，中山仅设分支办事机构等等，增加了投资人对投资项目的认知和审核难度，犯罪欺诈性强。

　　（四）犯罪手段日新。据统计，2012年前，以各类现货、期货交易或特定项目融资（如农林、矿产、健康产品等）为由头吸引投资、实施犯罪的居多，此后则演变为包装成各类高息理财项目，抓住群众有富余资金却缺乏投资渠道的矛盾，通过P2P、众筹、股权投资以及国外引进的虚拟货币投资等方式，以高额利息为诱饵，作案手段日新月异、防不胜防。

　　（五）涉网趋势明显。在当前“互联网+”的时代，利用我国互联网迅猛发展、新型支付方式迅速普及但网络监管相对滞后的不足，犯罪分子广泛通过网络、社交平台等进行宣传和营销，隐匿实体办公场地，犯罪手段改头换面便利。且网络环境下，资金分散转移快、成本低，犯罪活动欺诈性和隐蔽性更强，公安机关侦办取证难度大。

　　（六）维稳压力增大。民间领域犯罪极易诱发串联、信访等涉稳事件。以“e租宝”事件为例，全国多地发生“e租宝”投资人到当地党政机关信访、冲击办公场所、扰乱办公秩序乃至聚众滋事等事例，控诉政府监管不严，或要求政府从保障民生角度补偿其投资被骗损失，许多不明真相的群众甚至要求公安机关释放嫌疑人、恢复其“投资项目”的正常运转，引发大范围的不稳定苗头问题。

　　（七）涉及灰色经营。通过调研及暗访发现，即使是合法经营的民间金融机构，也涉及诸多灰色地带，包括非法交易、利用、泄露公民信息，违规经营、扩大变更经营范围等。如负责小额贷款的业务员拓展放贷业务时，利用房产、车企、银行、电信、网络支付平台等单位非法流出的海量个人信息进行定点推销。如普遍采用“针对不特定人群推介投资理财项目”等违规营销手段，通过电话、短信、网站、传单、社交平台等途径扩展业务。甚至存在依托正规金融机构的从业身份，勾结其他缺乏资质的民间金融企业、售卖私货等现象。

　　三、民间金融领域犯罪问题治理难点

　　（一）纳管难。打击只是维护良好金融秩序、塑造健康发展业态的手段之一，如何联合金融、税务、工商、公安等职能部门开展有效的日常防范监管更为迫切。但当前民间金融活动多采取跨区域经营或网上经营，各地缺乏明确政策指引，登记率（如中山市东区民间金融企业登记率不足公安机关摸查评估数的5%）、纳管率和信息关联度低，部门监管缺乏合力，多呈任由发展。领域内犯罪活动多披上合法外衣（如具备完备的工商执照、税务登记手续等），公安提前介入、预警止损的难度高。

　　（二）定案难。该类犯罪作为法定犯罪，侦查实践中如何定性“罪与非罪”，如何区分“恶意犯罪”与“民事纠纷或市场风险”，如何把握侦查流程、方向、重点、轻重等，均需办案人员具备专门的金融财税知识，熟悉法律法规、司法解释和办案指引。公安机关往往也缺失这方面的专业人才。

　　（三）打击难。民间金融涉众犯罪增量大、手段更新快、侦办时间长，且犯罪高度智能化、专业化，公安打击办案工作量大、专业人才稀缺。在市内统筹方面，此类犯罪侦办需多部门介入，公安单方面统筹力度弱；跨地市方面，异地犯罪普遍，合作打击成本高、沟通协调难度大；跨国境方面，涉事国家地区在立法及管理等方面与我国差异较大，合作打击难度巨大。

　　（四）取证难。此类犯罪时空跨度大、案发时限长，一般案发时多已人去楼空，而报案人提供信息片面、零散，证据搜集难度高，网络环境下线上交易结算频繁，更难形成完善的证据链条。此外，侦查过程中要面对大量亦真亦假、真假难辨的证人证言、文件数据等各类资料，对侦办人员综合素质要求极高。

　　（五）追损难。如中山市东区近3年针对民间金融领域犯罪，追赃数额仅为1200余万元（不足涉案总额的2%），犯罪所得多被高额返利、宣传包装费用及犯罪团伙肆意挥霍、转移藏匿等手段侵蚀，案发后可供追缴资金往往所剩无几。追赃清偿难、挽损效果差，也导致受害人对公安机关的信任度降低、报案并提供线索的意愿低，打击犯罪效果打折扣、震慑力不强。

　　（六）维稳难。民间金融涉众犯罪往往波及面广、群众损失大，受害群体中包含部分企业下岗职工、离退休老人、农民等弱势群体，受损财产多为群众的“血汗钱、养老钱、救命钱”，案发后往往群情激奋，容易出现聚集闹事等过激行为，现场稳控难度大。此外由于受害群体中亲友关系居多，以及犯罪团伙的诱导唆使（在传销类犯罪中尤为明显），多种因素交织，也加大了政府的维稳难度。

　　四、民间金融领域犯罪问题防范治理对策思考

　　（一）在宏观设计层面，要科学制定政策、推动国家立法，构建体系完备的行业管理规章。一是国家层面，要继续深化金融体制改革，推进多层次的金融机构体系建设，通过完善正规金融业管理、推进实施利率市场化，缩小正规金融渠道与民间金融利差，从根本上推动民众理性投资，避免民间金融无序扩张；要推动国家层面立法，彻底改变“以堵代疏”的管理思路，将民间金融管理纳入法制化轨道，重点解决立法冲突、政策不一、管辖交叉等问题；要改变当前“一刀切”（认定“民间借贷利率超过银行同类贷款利率的4倍”即为非法）的判定标准，构建以融资机构是否具有完备的披露制度与风控体系为基础的综合衡量体系，推动构建体系完备的行业管理规范；此外，还要配套完善刑法、刑诉等法律法规，为司法机关侦办工作开展提供更详尽的法律指引，解决部门管辖、案件定性等实践问题。二是地方层面，在国家立法尚不健全的情况下，可由省级和市级人大、政府根据辖区情况及现实管理需要，制定出台相应的法律法规及规章政策；可借鉴山东青岛、浙江温州等地方经验，鼓励经济发展先行地区作为金融改革试点、大胆创新，包括出台地方管理法规，政府方面完善专门监管组织机构，法院方面设立金融法庭或仲裁委，吸纳民间金融主体、搭建动态监测和系统监管平台等等，为民间金融的规范化、阳光化探索更多可复制推广的经验。

　　（二）在政府监管层面，要突出党政领导，形成对民间金融行业的综合管理格局。要切实加强地方监管力度，尤其是地方政府要发挥调控作用，摒弃将民间金融的不正常“繁荣”现象视为促进地方经济增长“发动机”的错误理念，真正认识民间金融犯罪等潜在问题的广泛性、严重性、隐蔽性，坚持抓早抓小抓落实，全面深入推进监管工作。一是坚持党政领导。地方党委政府要强化顶层设计和政策规划，充分借鉴上海、浙江杭州、湖南长沙和株洲等地市对民间金融领域齐抓共管的防控经验，构筑保障辖区金融秩序的联合屏障。要形成由分管金融的副市长牵头的民间金融监管常设机构，明确各部门职责分工，推动常态化监管和清查整治行动。二是掌握行业底数。金融行业人员有着相对稳定性，人员内部流动多且联系紧密，地方政府要牵头做好登记纳管工作，建立完善从业人员数据库，参照正规金融机构管理办法，做好民间金融机构、人员信息数据的基础采集和共享应用等工作，强化阵地控制，确保对犯罪链条中广大中下层级人员实现有效震慑和打击。三是强化全链条监管。要开拓视野，推动上下游、全链条管理，推动对非法买卖及利用公民信息、网络散播犯罪方法或售卖作案工具等上游违法犯罪活动，做严做实泛金融领域前科人员的行业禁入制度，规范民间金融企业的日常运作，彻底铲除民间金融犯罪的生发土壤。

　　（三）在部门主责层面，要明确职能分工，形成各司其职、齐抓共管的良好态势。一是在常态管理方面，各主管部门要各司其职。工商、网信等部门在登记发牌时，严格审查资金、人员、场地等资质，严守民间金融从业准入关口；发改、金融部门加强日常监管，完善行业监管台账资料，并由党委政府牵头，启动针对民间金融企业的联合防控查处机制，定期开展实地检查，着力改变监管空白现状；一旦发现存在违规经营现象的，坚决顶格处罚，剔除高危风险。二是在风险防控方面，要建立预警机制，实现动态管控。要提高公安与“一行三会”（中国人民银行和证监会、银监会、保监会）、财税、网信等主管部门间的合作力度，协调理顺电子物证提取（如转账流水等）、会计鉴定审核、网络数据溯源、人员资产审查等工作，尤其是形成与银联、外汇管理等单位的联动预警机制，加强信息情报共享和动态管控，实现信息互通、资源共享、联合防控，堵截不法分子牟利漏洞，同时最大限度冻结赃款、减少损失。

　　（四）在行业自治层面，要突出主体责任，引导民间金融向规范有序经营方向转变。我国有着悠久的民间金融发展史，早在宋元时期就已发展出当铺、钱庄、票号等完善的民间金融系统，近代以来直至建国后一段时期内，民间金融依然是国家金融活动的主角。各级地方政府要遵循“堵不如疏”方针，多措并举、搭建平台，积极引导民间金融迈入正常、规范的运行轨道。一是健全民间金融行业自治机制。要正视当前民间金融存在发展的客观现状，在明确政策界限、推动依法管理的基础上，鼓励成立行业协会、推动行业自律自治，增进全行业的诚实守信、依法依规意识，推动构建完善的内部信用审核体系，为融资企业与投资者双方提供资质好、更安全的民间金融平台，发挥其服务经济、服务群众、服务发展的积极作用，营造“良币驱逐劣币”的健康发展环境，最大限度防范违法违规风险。二是引导民间金融向正规金融方向转型升级。地方政府要大胆扶持培育形成一定规模、有发展潜力的民间金融企业，包括推动私人钱庄向民营银行转变、合会向投资基金转变、企业间借贷向发放企业债券或新三板股票市场等转变，并参照正规金融管理规范，同步建立完善存款保险制度、担保制度、破产清算制度、征信制度、市场准入制度、惩戒制度等系列管理制度，推动民间金融向规范合法的经营模式转变。

　　（五）在犯罪打击层面，要提升打击效能，组建成立一支专业侦办队伍。一是在联动打击方面，要加强公安机关跨地域合作、简化协作程序，扭转地域主义、门户主义的不良倾向，打破跨地市协作壁垒，理顺财政罚没返还、区域间公安内部资源共享等环节，确保全国一盘棋；要加强公检法等司法机关联动，强调“破案要在追赃后”的办案理念，找准退赃与量刑的平衡点，有力打击犯罪首脑；要加强与境外的刑事司法合作，在协助侦查、情报交换、人员引渡等方面建立全方位合作关系，实现对民间金融跨境犯罪的“无国界”打击。二是在机构设置方面，市级公安机关要组织成立专业的侦办机构和专家团队，通过专业招录、在职培训等途径充实执法队伍，同时加强对基层案件侦办的协助指导，建立完善大要案联合侦办机制，并在市镇两级打造一批具备金融知识、熟悉案件办理的侦办尖兵力量。三是人才培养方面，鼓励实战单位民警发挥传帮带作用，提倡边实战、边学习，形成经济案件侦办人员培训机制，以大要案侦办流程为蓝本，制订一批包含实战技法、法律适用等内容的高质量教案，供内部学习和执法参照。

　　（六）在法制宣传层面，要强化维稳宣教，帮助群众摆正投资观念、提升防范意识。在当前民间金融犯罪网络渠道增多的背景下，社会面上的信访问题逐步减少，但网络串联、煽动的问题逐步凸显，公安机关要着力加强网上、网下两方面维稳工作。一是着力规范信访维稳工作。要杜绝群众“法不责众”“政府兜底”的错误认识，对待群众信访问题采取公正、合法、合理的处置态度；一般情况下，债权人因从事民间金融、意识到利益受损风险，并向政府机关提出信访等诉求时，应建议其通过法院依法审理，政府不宜过早、过多地干预介入，避免越俎代庖、引火上身；要厘清政府责任及所处地位，明确案件资产清算查处、赃款追缴返还等工作流程，打消群众顾虑。二是开展多种形式的宣传警示。采取“以网制网，疏堵结合”方针，在合力监控和堵截非法网络金融活动的同时，将金融犯罪典型案例、惯用手段等信息，通过电视、报纸、网络、微信、微博、QQ、宣传单张等渠道广泛传播，对群众开展宣传教育。要充分告知金融投资风险，参照欧美等民间金融高度发达国家的经验做法，不断强化契约意识与风险意识，提升群众对民间金融机构的自发监督和反诈能力，保持对那些高息揽资、明显带有欺诈性和赌博性的所谓“理财产品”“投资项目”的高度警惕，减少案事件发生，自觉维护良好的社会治安秩序和市场经济秩序。