党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确规定：“建立更加公平可持续的社会保障制度,” “出台渐进式延迟退休年龄政策，”延迟退休问题引起社会广泛关注。近年来，随着我国全民养老保险制度的推进和人口老龄化的到来，延迟退休问题不断被提及并引起很大的争议，支持者和反对者部分百仲。支持者认为，我国现行退休的规定不合理：一是退休年龄过早，与世界主要国家退休年龄相比，我国的规定明显过早；二是男女退休年龄相差太大，女性50或55岁，男性60岁退休，两者相差了5到10岁，造成男女退休的严重不平等；三是目前的退休年龄规定造成劳动力资源的极大浪费，随着医疗卫生条件的提高，我国人均寿命不断延长，人的生理机能也不断改善，50、60岁仍然具有相当的劳动能力，却已赋闲在家领取退休金，四是维持现行退休年龄会印发社会保障的危机，假设人均寿命不变，工作年限短则缴纳社会保险金的年限就少，而领取养老的年限则会增多，必严导致养老金收支的失衡，随着人口老龄化的到来，养老金的危机将越来月显现。反对者认为，不能将发达国家的退休年龄作为我国的参照，我国人均寿命与发达国家仍有差距，我国人均与其寿命为73.3岁，在世界排名列为第80位，与发达国家相比有5-6岁的差距；普通工人大多从事体力劳动，如果从18岁开始工作计，到60岁已经工作42年，60岁以后体力下降难以胜任工作；目前低端行业的工资水平与退休养老金待遇相差不大，甚至退休养老金高于在岗位期间工资，这些人员对50岁或者60岁退休充满期待，延迟退休会降低他们的预期；此外，部分年轻人也认为，延迟退休会挤占就业机会，让目前就业难的问题雪上加霜；而相当年轻人也认为，延迟退休增加了企业的成本，延迟退休就意味着企业要为职工多缴纳社会保险费，而这些老员工对企业的贡献已经越来越小，延迟退休是将改革的成本转嫁给企业，这对企业不公平。

　　一、我国退休年龄立法及法律适用中的困惑

　　（一）退休年龄的立法及存在的问题

　　我国关于退休的规定最早见于1951年颁布的《劳动保险条例》，其中规定退休条件为男性职工满60岁，一般工龄满25年，本企业工龄满5年；女性职工年满50岁，一般工龄满20年，本企业工龄满5年，可退职养老。特殊工种退休的条件规定为男性一般工龄年满55岁，女性年满45岁。1978年国务院颁发《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，进一步明确了退休的条件：（1）男性干部、工人年满60周岁，女性干部年满55周岁，女工人年满50周岁，连续工龄或工作年满10年；（2）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满55周岁、女年满45周岁，连续工龄或工作年限满10年；（3）男年满50周岁，女年满45周岁，连续工龄或工作年限满10年，经医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的；（4）因工致残，经医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。^[1]这两个规定基本上确立了我国退休年龄的制度并沿用至今。此后，国家还出台了一些特别规定对基本退休年龄制度作了补充，如《国务院关于高级专家离退休若干问题的占星规定》（国发［1983］141号）和《中央组织部、劳动人事部关于女干部离休退休年龄问题的通知》（劳人老［1987］2号）规定，对少数高级专家，确因工作需要，身体能够坚持正常工作，征得本人同意，经有关机关批准，其离退休年龄可以适当延长，但正职不超过70周岁，副职不超过65周岁。2005年《公务员法》对公务员提前退休也有特别规定，其中第88条规定，公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休：（1）工作年满30年的；（2）距国家规定的退休年龄不足5年，且工作年限满20年的；（3）符合国家规定的可以提前退休的其他情形。

　　我国关于退休年龄的规定从20世界50年代开始沿用至今，有了很深的神会基础和广泛的认知度，但退休年龄规定本身也存在不少问题。主要有：（1）男女退休年龄差距过大。由于男性和女性生理机能和结构的差异，退休年龄存在一些差异是正常的现象，^[2]据了解，全球采取男性和女性生理机能不同退休年龄的国家和地区中，男性与女性工人的退休年龄差为4.41年，而我国男性和女性干部的退休年龄差为5年，男性与女性工人的退休年龄差为10年。很显然，我国男女退休年龄差要比世界平均值高。（2）退休年龄存在身份差别。除了男女性别不同在退休年龄上有较大差距外，女性因职业身份的不同也有较大的差别，女工人的50岁对女性公务员或干部的55岁和60岁也存在着5—10年的差别。（3）退休年龄低于世界平均水平。目前世界男女性平均退休年龄分别为61.08岁和59.48岁，而我国目前退休年龄的规定低于世界平均水平，尤其是女职工的退休年龄远低于世界平均水平。（4）养老金受领时间高于世界平均水平。据世界卫生组织2013年提供的资料，我国平均寿命女性为77岁。^[3]结合平均寿命和退休年龄等因素推算，我国男性养老金平均受领时长为14年，而女干部养老金受领时长为22年，女职工养老金的平均受领时间长为27年，远远高于世界养老金受领时长的平均水平。^[4]（５）由于目前我国的退休年龄为５０至６０岁，改年龄阶段人群仍处于体力精力较为充沛阶段，许多退休人员选择再就业。据统计，目前全国５０岁以上就业人口占全国就业总人口的１９.４％，其中男性退休人员（以６０周岁计）占１８.８％，女性退休人员（以５０周岁计）占２４.１％。这些人群中相当一部分属于办理了退休手续领取退休待遇后重新就业的人员。^[5]

　　（二）退休年龄规定引发的法律适用困惑

　　退休不仅是劳动者达到老年、劳动能力开始衰退的一种事实状态，同时也是引发劳动合同终止，享受养老保险待遇的法律事实。因此，退休年龄成为这种法律事实的重要判断，而针对退休年龄的规定在法律适用上引发了不少问题。一是由于退休年龄的规定因性别和身份额差异而不同，因而引发了基于性别不平等的诉讼案件。最为典型的是２００５年１０月，建设银行平顶山支行周香华因不满女职工５５周岁退休的规定，向湛河区人民法院递交了民事诉状，主张我国现行法律规定的男女不同年龄退休违宪，要求平顶山支行继续履行与自己的劳动合同。^[6]二是立法上对劳动合同终止条件的规定有矛盾，导致实践中劳动合同终止的认定存在争议。三是现行法律规定认定工伤需要以劳动合同关系存在为前提，对于超龄劳动者在工作过程中发生的伤害，能否认定为工伤？由于法律规定劳动关系终止的标准有“享受基本养老保险待遇”和“达到法定退休年龄”两个，导致实践中法律适用标准不同，其结果是同样在工作中受伤但不能得到相同的待遇。^[7]四是将退休年龄作为判断劳动关系是否存在的依据有很大弊端，导致超龄劳动者劳动关系无法认定，劳动者的劳动权益得不到保护，并由此引发大量争议。

　　（三）退休年龄相关的基本法理

　　一是退休是宪法赋予劳动者的权利，我国《宪法》第４４条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”二是退休后劳动者仍然享有劳动权利。但是，我国目前采取退休后不受劳动法保护的一切做法有失合理及合法性，劳动权不应因退休而受限制或者被剥夺。三是退休年龄必须符合宪法规定的男女平等权利，我国《宪法》明确规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。平等权是宪法赋予我国公民的重要权利。因此，国家制定的一切法律都应显示我国男女平等，对于那些没有显示我国男女平等的法律都应该修改完善。

　　二、国外退休年龄立法考察

　　人口老龄化是目前世界各国所共同面对的课题。每一个国家的人，都想自己活的长一些，中国人也是如此。20世纪七十年代发达国家率先步入老龄化社会，随后许多后发达国家也开始了老龄化。^[8]如何应对老龄化社会带来的挑战，各国纷纷出台相应措施，其中，退休年龄的延迟以及相应的养老金计划的调整成为不可回避的问题。

　　（一）美国

　　在美国，退休年龄通常是指正常开始领取养老金的年龄。美国在1935年《社会保障法》中规定的可以正常领取养老金的年龄（full retiement）为65岁。^[9]1983年，由于社会保险金出现债务危机，国会开始对该法案进行修订，^[10]确立了一个在22年内逐步增加退休年龄直至67岁的计划，目前正常退休年龄为67岁。但劳动者可以选择提早退休，可以领取养老保险金的最早年龄（early retirement age）为62岁，^[11]法律同时规定退休年龄与养老金领取的比例直接相关，如果62岁退休，可以领取的养老保险金比例比正常退休年龄领取额金额会成比例减少。政府奖励延迟领取养老保险金的劳动者，如果在66岁（或者按照修改后的法案68岁以后）领取保险金，领取的数额则会比正常退休年龄下增加相应比例的数额。根据盖洛普（Gallup）公司的统计分析，在2014年，美国劳动者平均退休年龄为62岁，这一数字是自1991年以来的最高值。1991年为57岁，而2002年则为59岁。^[12]根据盖洛普的预测，美国的平均退休年龄的个人未能在企业年金账户中存入足够的养老资金或者是大部分的劳动者并未参与企业年薪制度。

　　（二）德国

　　德国于1957年规定65岁为法定退休年龄。1972年德国退休改革方案引入了弹性退休制度，1992年立法修订规定提前退休将减少退休金。2007年，德国议会通过了新法案，决定自2012年起至2029年，逐步将退休年龄提高到67岁，延迟的2年分为24个月，前12个月用12年过渡，即从2012年1月1日起每年在上一年的基础上增加一个月的工作时间，这样到2024年过渡到66周岁退休。后12个月用6年过渡，即从2024年1月1日起每年在上一个年完成执行67岁的退休制度。德国政府退休年龄新法案的出台，主要源于人口结构的变化，人口老龄化的加剧。据德国政府公布的预测数字，到2030年，德国65岁以上的人口将达到2200万，约占总人口的25%。1991年平均社会养老比例大于4：1，到2030年，该比例将达到2：1.而且，随着人均寿命的延长，退休人员领取养老金的年限也越来越长，统计表明，过去50年里，德国人均领退休金的时间增加了8年，达到约18年。1960年人们领取退休金的时间平均为10年，现在则为18.2年，^[13]尽管延长退休年龄也有反对声音，但德国政府基于养老保险制度退可持续发展的需要，仍然毫不动摇地推进该制度。

　　（三）英国

　　英国法定退休年龄是男65岁，女60岁。到2006年10月英国颁布《就业平等（年龄）条例》，规定65岁为默认退休年龄。2011年1月，英国废除默认退休年龄，超过65岁的雇员只要自己希望继续工作就不能被强制退休。^[14]同时，英国政府于1995年通过《养老保险法》，规定英国政府将在2010年5月6日至2020年4月6日间逐步将女性退休年龄提高到65岁，以实现男女同龄退休。^[15]

　　（四）法国

　　法国自20世纪90年代开始进行退休养老制度改革。1993年巴拉迪尔政府推出方案将私企雇员领取全额养老金的缴费年限从37.5岁逐步延至40岁。1995年新上台的朱佩政府尝试将1993年的改革方案扩大的公部门，但最终阻力太大，以朱佩下台改革失败告终。2003年拉法兰政府迫于公共财政赤字占GDP比重3.1%的压力。再次推出养老改革方案，并成功地将公务员领取全额养老金的缴费年限拉齐到私部门水平，即从37.5年延伸到40年。2007年萨科齐上台后再次推动养老保险制度改革，特别是2010年通过了《退休金法案》，将全体国民的退休年龄从60岁延长到62岁，2020年基本养老保险金缴纳年限达41.5年，受领全额退休金的法定正常退休年龄从65岁延长到67岁。2013年，新上任的奥朗德又推出新的改革方案，规定从2020年起至2035年，逐步将领取全额养老金的缴费年限延长至43岁，同时逐步提高养老金的缴费率。^[16]

　　（五）日本

　　日本于1944年建立厚生年金保险制度，将年金支付起始年龄定为55岁。1954年日本改革厚生年金制度，设立定额部分，并将支付年龄提高到60岁，以应对经济发展快速发展对劳动力的需求。1970年代开始了逐步提高退休年龄的漫长历程。1971年，日本颁布关于稳定老年人就业法案，积极推进45岁以上劳动者就业，并试图通过企业补贴，将退休年龄从55岁提高到60岁；1986年，日本《老年劳动法修正案》正式确定60岁的退休目标，并明确规定到1998年废止60岁之前退休的行为；1990年，日本再次修订《老年劳动法》，鼓励雇主雇佣员工到65岁；2000年的《老年劳动法修正案》则分阶段强制性地提高退休年龄，将退休年龄从2006年4月提高到62岁，2007年4月提高到63岁，2010年4月提高到64岁，2013年提高到65岁。^[17]

　　（六）巴西

　　近年来，巴西政府为了解决巨大的财政赤字，开始推进退休制度改革。2003年巴西参议院通过法案，将法定退休年龄规定为男性60岁，女性55岁，比之前大幅提高了7岁。^[18]目前巴西的城市就业者（包括自雇主）的退休年龄为男性65岁，女性60岁；而农村就业者的退休年龄为男性60岁，女性55岁。根据巴西的法律规定，在1991年7月25日之后参保的就业者，必须能够证明其累计缴费至少达到180个月（15年）。但是，上述条件只是领取养老金的必要条件，符合上述条件的劳动者并不强制退休。

　　从上述各主要国家推出的养老金法案看，无一例外地将养老金领取比例改革并与退休年龄联系在一起。通过对延迟退休年龄，提高缴费年限、调整养老金领取比例等措施来缓解养老金支出加大所带来的巨大的财政赤字问题，以应对人口老龄化和经济增长放缓所带来的压力。

　　二、完善我国退休年龄的制度建议

　　退休年龄的确立既关系到我国社会保险制度特别是养老保险制度的安全运行问题，又关系到公民的社会保障权和劳动权的实现。我国现行退休规定存在许多不合理因素，改革是必然的趋势。未来退休年龄立法应当从以下方面着手：

　　一是采取“渐进式”的方式合理延迟退休年龄。由于退休年龄涉及各方的利益，不同群体从各自利益角度对延迟退休持不同态度。因此，出台退休年龄改革方案应当采取谨慎稳妥的方式。十八届五中全会决议提出要“出台渐进式延迟退休方案政策”，明确了“渐进式”是我国退休年龄立法的基本方向。“渐进式”意味着延迟退休方案要逐渐地推进而不是一蹴而就。首先，要进行充分的讨论和论证，给民众充分表达的自由，广泛征询各方意见，获得民众最大的共识，也为下一步落实延迟退休提供必要的思想和舆论准备。其次，提供一个过渡期，应当在科学精算的基础上，预先提出在未来若干年内逐渐实现延迟退休的计划，让民众对照该计划有一定的心理预期。再次，过渡期能够消弭延迟退休对目前已临退休的人员的不利影响，体现“老人老办法、新人新办法”的灵活做法。过渡期的确立，可以参考人口老龄化的进程和老年人口高峰值的到来，以立法通过后的一定期限，可以参考以20年为期逐渐过渡到将法定退休年龄延迟到63岁至65岁。前十年的速度可以放缓一些，后十年的速度可以相对加快。

　　二是适当区分不同的职业与人群，适当不同的退休年龄制度。就劳动者群体而言，因劳动的种类、岗位的差异、受教育的程度不同等存在千差万别，不同人群对退休年龄的需求不同。比如，在关于延迟退休年龄的讨论中，企业职工普遍反对延迟退休，而专业技术人员普遍支持延迟退休。这些“不同声音”尽管处于各自的立场，但有一定的合理性。一般而言，体力劳动者普遍受教育程度低、16—18岁即可进入职场劳动，如果不断工作，至60岁退休已经工作40多年，如果继续从事体力劳动，其身体状况已经很难适应高强度的劳动，一般希望提前退休。而脑力劳动者因受教育年限长，进入职业生涯的年龄普遍推迟，作为专业技术人员或者高级管理人员而言，60岁仍然是其职业生涯的黄金年龄，如果不加区别的“一刀切”退休，则是对人力资源的极大浪费。因此，在制定退休年龄立法时，应当针对不同的人群做出适当的区分。在制度设计上，可以考虑以下几点：首先，通过上述“渐进式”的方式逐渐延迟退休年龄，并以此作为基本退休年龄，适用于一般职工；其次，对于符合条件的特别人群适用提前退休的规定。比如，长期从事井下、有毒有害、高空高温、繁重体力劳动等岗位满一定年限的劳动者，退休年龄可以在基本退休年龄基础上提前3至5年。某些特殊岗位的劳动者如飞行员、消防队员等，退休年龄也可以提前3至5年。符合提前退休年龄的岗位由国家统一规定。此外，患职业病或长期患病的职工，符合条件的也可以提前退休；最后，对于符合条件的特别人群，如从事法官、检察官职业的，因其职业具有特殊专业性，可以考虑延迟退休的规定。比如，对于达到一定条件的专业技术人员、高级管理人员或高级行政人员，退休年限可以在基本退休的基础上延迟3年，特别需要的延迟5年。

　　三是逐渐拉近男女退休年龄的差异。目前，我国女性的退休年龄普遍过低，当时立法之所以规定女性退休年龄较早，主要是认为女性的生理特点决定了其劳动能力的衰退会遭遇男性，而且女性承担了较重的家庭责任，如照顾老人，教育子女等，出于对女性的照顾和保护，规定了较低的退休年龄。然而现在看来，这些客观因此也都已发生较大的变化，女性对“特殊保护”的需求显然与过去不同，尤其是目前女性的平均寿命高于男性，更为重要的是，女性的提前退休已经造成男女之间严重的不平等，这种不平等也并未给予女性带来“实质平等”，反而可能构成歧视，许多女性职工通过法律诉讼主张自己与男性等同的退休权利。因此，在确定退休年龄方案是，应当率先对女职工退休年龄进行修订。第一步应当尽快将目前实行的女职工50岁退休年龄延迟到55岁，统一女工人与女职员的退休年龄。第二步是规定一个合理期间（比如10年），统一男女职工的退休年龄。当然，考虑到男女在生理上确实存在一定的差异，基于对女性职工尤其是女性体力劳动者的特殊保护，在统一男女退休年龄后，应当尊重女性的个人意愿，在制度设计上赋予女性提前退休的选择权。

　　四是实行弹性退休制度，作出对法定退休年龄的补充。弹性退休是法定退休年龄外，赋予劳动者有条件地提前退休或延后退休，并领取不同比例的退休金的制度。弹性退休是目前世界上许多国家所采取的一种退休选择模式，以满足不同人群对退休年龄的不同需求。由于法定退休年龄过于刚性，而劳动者参加工作年限、缴纳年限、以及所从事的工作性质等存在差异，因此，应当在制度设计上为劳动者提供各种不同的选择。第一，可以将法定退休年龄与养老金领取比例相挂钩。当劳动者达到基本的缴费年限（目前我国法定最低缴费为15年），且接近法定退休年龄的，可以自愿申请提前退休。应当在立法上设定提前退休的条件以及养老金领取的相应比例，根据劳动者提前退休的年限，在全额养老金的基础上领取比例养老金。第二，将退休年龄与养老金缴费年限相挂钩。当劳动者缴纳养老金达到一定年限、且满足距离法定退休年龄的一定年限，可以申请提前退休。比如，缴费已达35年（该年限的确立要与退休年龄相结合），可以提前退休并领取养老金。这样，既考虑了不同人群对退休年龄的不同需求，也体现了养老保险制度权利义务相一致的原则。

　　五是实行更加开放的退休制度。待条件成熟时，可以从目前的强制退休逐渐过渡到灵活退休。退休年龄可以是法定，但达到退休年龄不一定都实行强制退休。未来退休年龄立法中，可以规定除非担任一定职务的国家公务员或国企中高管人员，达到法定退休年龄实行强制退休，其余情形可以交由劳动者与用人单位双方协商。当劳动者达到法定退休年龄时，如果用人单位原意继续聘用劳动者，劳动者愿意继续工作的，可以推迟办理退休手续，同时推迟领取养老金，劳动关系继续保留，并受劳动法的规范和保护，在劳动关系存续期间，用人单位和劳动者仍需缴纳各项社会保险费。如果劳动者办理退休手续后再重新工作，可以根据其工作时间或劳动报酬的多少，按比例或暂停领取养老金，符合条件的仍需缴纳社会保险费。这样，既能够一定程度解决退休再就业对劳动就业市场的影响，也能够缓解养老金支付的压力，同时还能够将社会保障法与劳动法有效地衔接，解决目前因退休年龄规定带来法律适用的困惑，更好地保护劳动者的劳动权和社会保障权。