近年来广东省保持着创新发展的优势，获得了党中央的重视。2017年4月4日，习近平总书记对广东工作作出重要批示，充分肯定党的十八大以来广东各项工作，希望广东继续保持“四个坚持，三个支撑，两个走在前列”。5月5日，胡春华对中山实施组团式发展作出批示，充分肯定中山实施组团式发展的战略规划和工作成效，勉励中山坚定实施组团式发展，进一步做大做强中心组团，带动城市功能不断优化，拓展发展空间，努力开创中山发展新局面，为广东实现总书记的指示作出应有贡献。

　　中山市出台了许多相关文件，推动组团发展。早在2005年，中山市便出台了《关于加快我市组团发展的若干意见》；2015年印发《关于推进行政区经济向经济区经济发展的意见》等多份文件；2016年印发《关于推进“一区多园”建设的实施意见》，《创新推动中山市沙溪镇大涌镇协同转型升级六个指导意见》；2016年中国共产党中山市第十四次代表大会上的报告是提出“实施组团式发展战略，做实组团式发展模式”的方向。2017年更进一步制定出《关于实施组团式发展战略的意见》。组团发展的紧迫性越来越强。

　　目前，组团发展面临的最大困境是行政区经济，行政区经济曾对发展起到至关重要的作用，它在调动资源，推动发展上起到不可忽视的作用。但是当要素跨越行政区发展的时候，面临着行政区经济的壁垒，这种壁垒主要体现在流动性不足上面。要寻找机会促进要素流动，促进行业流动，构建更加灵活的产业形态。适时促进物流、客流、信息流、资金流、人流、技术流、管理流、文化流、机会流、政策流等在行政区之间快速流动，实现跨区域大融合，实现“同频共振”，携手发展。流动性的产生并不能从全要素的流动出发，而是在破解现实困境的基础上，先易后难，逐步突破，最终达到组团的全方位发展。要素的流动性要破除区域之间的不合理限制，降低要素在市场范围内优化配置的壁垒和流动成本。由于行政区域划分具有一定的稳定性，其管理具有一定的滞后性，所以打破行政区域划分难度比较大。但从外围逐步打破其范围的变化，从而从边缘推动中心的变化。

　　一、发挥市场的推动作用

　　城市经济区的组织机构“是要按照经济发展的内在联系，借助一定的经济手段和经济组织来组织协调部门之间、地区之间的经济活动。”[1]组团发展的主力是发挥市场在组团中的主导作用。

　　（一）发挥资本的流动性动因

　　资本是最对市场最敏感，最具有流动性的要素。虽然企业的生产经营是属地管理的，但是资本是流动的。由于在相关镇区出现了人口、生产成本、管理成本、产出率以及文化等的差距，造成势能的相对差距，资本自然向成本低、效率高的地区汇集。比如沙溪的红木企业很多来自大涌，大涌的牛仔服和沙溪的休闲服企业之间在生产上的对接越来越多。企业在相关镇区之间总是会进行选择，所以加大资本的流动性，要以开放的形式推进资本流动。同时，资本也会利用产业集群的优势，发挥其产业链的整合的作用，从而实现规模经济和范围经济。大涌的牛仔服和沙溪的休闲服企业之间在生产、洗水等方面也有很多合作。在协同上，一些协同创新中心，加工中心的专业化更强，技术力量更强，建设成本更高，充分利用这些协同中心，大大提升了协同创新中心的规模经济。通过协同发展，从产业协调发展程度、市场影响力、产业影响力等方面都能达到有效提升，从而减少资源内耗，提高现有专业市场，构建更加强大的产业链。

　　（二）企业在组团中的流动性

　　由于各个镇区都在招商，但是他们之间招商方式和口径不同，导致相互争夺资源，甚至造成恶性竞争。中山市在组团内部成立“项目超市”，这个超市是平台，能够形成双边市场。一方面吸纳到有特色的项目，增大项目的总容量，为发展提供了最丰富的资源；另一方面这些项目需要合适的空间，需要土地指标，需要发展环境。而通过平台内部的对接，能为项目提供更为合理的条件。在平台中，招商主体和招商对象能够实现迅速流动，并实现多元选择，实现项目在组团内部统筹，项目得到更高的匹配和更优化的配置。

　　另外，由于不同镇区之间管理上的不对接，在交税、排污等环节造成多种漏洞。这些漏洞提升了管理成本，降低了管理效率。通过组团发展，让组团内部能够对企业的更为有效的服务，更加清晰明确的监管，打造更加公平公正的发展环境。

　　（三）发挥技术支持的流动性

　　技术是创新的重要动力，其流动性较强。发挥技术在组团内部的有效流动，可以推动组团内部的粘性，提升组团的向心力。技术支持是没有行政区界限的，它拓宽了地域的限制，促进技术的流动。技术流成为驱动经济发展的创新要素，也是驱动经济协作的新动能。技术的流动性有积极流动性和流动性。积极的流动性是能推动经济社会发展，例如大涌镇建设“中山市大涌镇木材干燥中心”，采用了国内最先进的木材干燥控制系统，研制了可干燥上百种热带硬木的自动化木材干燥装置。成功解决了热带硬木干燥曾是世界性的技术难题，为100多家企业提供木材干燥加工服务。技术中心不仅为本企业提供大量的技术支撑，也为其它企业提供帮助。

　　消极流动性虽然不能推动发展，但却能保护发展成果。在环境保护上也可以发挥技术对环境保护的最大化，将污染最小化。例如，污水集中处理、垃圾集中处理、热电冷联产联供等，将产业链中某一环节、通过外包的形式实现集约化发展。沙溪大涌的服装漂染水洗企业采用了先进技术，通过集中处理，降低了成本，提升了效果，保护了环境。

　　二、发挥公共服务的流动性

　　公共服务是推动组团发展的重要平台和保障，通过公共服务的建设，为组团发展提供通道，提升各种资源流动的可行性。

　　（一）建立组团发展的平台

　　平台是组团发展的重要推动力，它具有强大的资源聚合能力和强大的向外辐射能力。平台具有巨大的吸引能力，能够跨区域吸引多种要素进入，最终聚合更多的资源和能量。首先在相关地区建立企业发展的跨区域平台，鼓励企业在内部做大做强，鼓励企业在产业链内部实现充分竞争和合作，在内部练兵，将产业做大做强。例如红博城、星光联盟、中山美居等平台具备了较好的服务条件，能够不断吸引本地企业，聚合各种本地企业。另外，平台可以拉长并加粗产业链。通过平台建设能够打造产业的强大吸引力，构建起良好的商誉，构建起行业的诚信体系，例如红木诚信体系。其次，在对外营销上，平台能够打造亮点，提升整个产业的对外影响力。例如本地的许多企业是家电企业，通过中山美居，可以将所有的企业聚合起来，合力推广。另外，镇区政府之间也在展开合作，支持龙头企业抱团推广，在北上广深等一线城市建立区域销售服务网点和线下体验店，推动本地产品走出去，推动本地品牌对外落地能力。另外，发挥行业协会的跨区域协调作用。行业协会往往能聚集信息，在行业中起到的引导、协调和整合功能。组团发展需要整合行业协会的功能，实现统一协调。例如，原来的大涌和沙溪两镇都有行业红木协会，在发展中只保留一个行业协会，对外参展打统一品牌。

　　（二）公共服务社会化的跨区域流动

　　公共服务的社会化需要实现跨区域发展。以垃圾组团处理为例，传统的垃圾处理方式以镇区为中心，进行填埋和焚化，这不仅耗费巨大，且囿于设备简单，技术落后，难以达到日益严格的环保要求。在组团处理垃圾上具有明显的邻避效应，每个镇区的老百姓都不想让处理厂放在自己的地盘上。中山改变以往垃圾处理镇区各自为政的局面，统筹协调全市资源，科学规划，在组团内建立统一的焚烧和填埋处置的综合处理基地，并引进先进的处理工艺和流程，从而达到垃圾减量化、无害化和资源化的目的。并于2015、2016年连续获得“全国十佳生态文明城市”称号。基础设施是保障要素流动的通道。政务部门要重视基础设施的建设，提供流动性保障。例如，加快组团内部的交通建设，“通过引导组团内合理的土地利用结构以及适宜的空间布局方式，减少不必要的跨组团交通出行，进而提高城市运行效率”。[2]有利于人财物的流动，优化公共环境，有利于构建良好的环境，促进人员的相互流入；疏通数据传输瓶颈，有利于数据流的价值的实现；推动地下管网的对接，有利于降低成本，提高利用率。其次，加快组团外部的交通对接，活化组团之间的关联。

　　另外，教育、文化、体育、医疗卫生等公共服务设施是推进融合，聚集资源的重要利器，同样也是促进流动的重要资源。统筹组团内部的这些资源，进行合理调配，有助于加强组团内部的粘合和联系。

　　（三）跨区域监管为流动性作保障

　　监管是保障跨区域顺畅和规范化流动的保障，是秩序的维护者。良好的监管能够构建起公平公正开放的发展环境。在地域发展过程中，传统的分地方监管是保障地方发展活力的有效支撑，能够快速建立起本地的规范。而传统的监管是封闭式的，在内部逻辑上自洽的，在运行上是环环相扣的。但是在面临着组团发展的大环境下，在快速流动的各种资源的驱动下，各个地方封闭式的治理显得捉襟见肘，变成碎片化治理，已经难以为继。尤其是治安、环境、市场、税收等领域的跨区域监管，显得尤为重要。首先，将监管的范围扩大，从本镇区扩大到整个组团内部，在组团内部实现监管的对接。例如，在大涌和沙溪在交通同建、环境同治、市场同创、税收同则、品牌同享、旅游同线等监管方面展开统合，力争经济区经济取得突破性进展。其次，在组团内部推进相同监管方式的合并，增强组团内部监管的统一性。再次，增强管理的流动性。由于组团发展是流动性的提升，是开放性的，所以监管也必须能够流动起来，跟上资源流动的脚步。

　　三、政府内部的合作

　　组团在发展的过程中必然对行政体制提出要求。“行政体制是政治体制中最先受到经济体制改革触及的部分，其改革的成败直接影响经济体制改革和经济社会的发展。”[3]行政体制的供给是制度创新的重要支撑点，制度因素对经济增长的贡献对中国经济的贡献率大于技术贡献，成为激励经济发展的重要维度。制度的差距会引起的经济增长的差距，例如，10%制度差距会引发8%的经济增长差距。“政府与行政主管部门及企业等都必须充分认识到区际分工协作与互补性整合的必要性，以及按照经济规律组织布局经济活动的重要性和不可动摇性。强调在区域大系统层面上的统筹规划与合理分工……建立起有力的区际之间的利益共享机制和利益协调机制，确保大区域利益、各地区利益以及一致性。”[4]制度改革有助于提升组团发展的能力，需要行政体制内部实现条块对接，促进制度变迁。

　　（一）加快分散资源的组合

　　由于行政体制在管理上的条块分割，导致以土地为主的资源流动性不足。这类资源是实体性的，是有限的，难以真正移动。所以，需要通过多种方式加快合理有序组合，提升其发展效力，打造形成流动性。

　　首先，需要通过组合、对接，提升各种资源的对接能力。由于组团具有明显的内部集群效应，组团内部具有同构性，在土地资源开发，土地流转和土地保护上可以相互提升。可以在组团内部实现土地的有序组合和有效利用，提升土地的承载能力，提高土地的开发价值，最大程度上保护土地资源，避免滥用和空转。其次，要加快地理相近，社会结构相似地区的对接，最大程度提升组团的能力。特征相近区域的地方组团，其天然具备组合的条件，提高了成功可能性。另外，要加快文化趋同地区的结合，加强文化趋同地区的要素对接。沙溪和大涌都属于隆都文化，其传统文化相近，外来人口和外来企业都基本相近，融合的可能性便大。

　　（二）加强条状政府的合作

　　厘清政府职权，并实现有效对接。“复合行政认为，化解区域经济一体化的根本出路并不在于调整行政区划，因为，经济一体化并不必然要求行政一体化，经济区不等于行政区，阻碍区域经济一体化的根本因素不是行政区划而是行政分权型体制。因此，问题的根本出路在于实现经济性分权，建立服务型政府。复合行政的着眼点不在于行政区划的调整，而是在不改变原有的行政建制和行政区划的情况下，在发挥市场资源配置优势基础上，适应区域经济一体化的需要”[5]。行政职权的交叉是跨区域合作的瓶颈，要在经济区内梳理相关行政职能，将最能驱动要素流动的职能进行对接和合并。

　　首先，对于跨部门的合作，要在现有的行政体系中，最有效地建立领导小组，由上一级领导担任小组组长，由本级和相关部门领导担任副组长，以提高组团的规格。其次，也有一些是建立临时办事机构或者临时性的制度，例如联席会议制度，通过这些临时性机构打通行政体制之间的断头路。再次，也可以建立一些常设机构，通过这些实体性机构，推动区域联动。另外，增强条状政府的统筹能力，以条状政府的权力下放和辐射推动块状政府的合作。通常的做法是召开协调会，通过临时的协调会议增进相互理解，推进相互支持，解决行政体制内部的协调性问题。再次，在行政组织框架中，合理调配官员，平衡干部职级分布，实现行政官员的职能平衡，推进权力范围的平行对接和纵向联系。再次，做到督查和管理的有效跟踪，加强评估、监督并提高对接能力。此外，为了推进组团化发展，需要适时做好大部制，推动部门内部结构优化。“按照精简、统一、效能的原则，将相同或相近的职能合并，压缩内设机构层级和行政职位层级，实行大科室制，使部门的内部机构尽量减少而精干。”[6]

　　（三）加强块状政府的合作

　　块状政府的合作是以破解地域壁垒和管理壁垒为主旨的，可以提高公共服务的联动能力。镇区政府在管理上，要在上级政府的协调下，有所取舍，做到有所得有所失，实现资源对接。各地政府在合作的过程中，也将相关的管理资源进行平分，或者相互交换。这样摆脱管辖的交叉重叠的问题，也在逐步解决管理上的漏洞。大涌和沙溪两个镇都是既有红木行业，也有服装行业。在具体对接上，两个镇在管理上实行分工。大涌主要发展方向以红木为主，其管理方式则以服务于跨区域的红木为主。沙溪以服装为主，其管理方式则实现跨区域的服装服务为主。这样可以形成合力共同擦亮红木家具和休闲服装这两大产业金字招牌。其次，建立组团内在互动协调机制，“按照产业互补与地缘相近的原则，加快组团工作网络、资金网络、观念网络、雇主和顾客网络”[7]的融合。

　　组团发展涉及到横向区域的大部门体制改革，即将横向的部门进行整合优化，提升行政效率，降低成本。在横向政府优化上“一是职能有机统一。按照政府基本职能设置机构，坚持一件事情由一个部门承担，一项职能集中到一个部门，不搞职责交叉，不搞同一事项几个部门都管。二是党政机构综合设置。将职能相同或相近的部门整合后组建成若干精干的大部门，履职范围宽，涉及领域广，组织形式优，协调问题顺，部门内部工作联系衔接融洽。三是运行机制顺畅。大部门要把外部协调变成内部协调，避免推诿扯皮；工作流程要由原来多个系统、多个渠道变成一个系统、一个渠道，避免政出多门。”[8]大部制的整合必须通过清理职能，按照职能设置，将相近的进行合并。但是由于镇区各部门面职数和职位的限制，要进行大部制改革，为了减轻压力，要在制度上予以保障。例如，加大转非的力度，适当配齐绩效激励措施。在人员管理上要实现弹性管理，要有筛选措施，保障一部分人能适应，一部分人能下得去，一部分人能上得来。

　　总之，组团发展需要通过流动性最强、对环境最敏感的市场要素带动组团内部协调，加强其流动性，进而带动整个组团发展。另外，发挥公共服务在带动流动性上的能力，构建组团发展的环境。当发展已经深度融合，时机成熟之后，进而推动行政体制的优化组合。