“飞地经济”是区域合作的重要形式之一，是在经济发展存在落差的不同行政地区间，建立起一种互助协调关系，实现优势互补、共同发展。近年来，国内一些地方对“飞地经济”进行了积极探索，形成了灵活多样的合作模式，对推动区域协调、协同发展发挥了积极作用。国家“十三五”规划纲要提出，通过发展“飞地经济”等合作平台，建立互利共赢、共同发展的互助机制。“飞地经济”已成为贯彻落实新发展理念、促进区域协调发展的重要抓手。开发强度已超“临界线”的中山市，土地资源紧约束愈发凸显，发展“飞地经济”无疑已成为中山拓展利用市域外土地资源和延伸产业发展空间的重要举措。

　　一、“飞地经济”的内涵和政策导向

　　（一）“飞地经济”的内涵概述

　　“飞地经济”是两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。既有地区间的产业转移，例如北京亦庄开发区与河北省廊坊市开展合作，积极疏解北京非首都功能，转移亦庄企业传统生产制造环节，为亦庄开发区转型升级拓展空间；也有发达地区对相对落后地区的对口支援，例如江苏省苏南地区对苏北地区、广东省珠三角地区对粤东西北地区进行帮扶，通过合作共建产业园区，加快欠发达地区发展，提高了区域协调发展水平。“飞地经济”发展模式打破了区域扩张的传统方式，为经济发达地区突破土地资源约束、拓展产业发展提供了极为广阔的发展空间，可以调整区域经济结构和布局，显现产业的集聚功能和集约效益，同时通过共享共用优越的区位条件、完善的基础设施和一流的服务环境，促进土地合理规划、高效利用，促进产业优化升级。

　　（二）“飞地经济”的政策导向

　　为贯彻落实国家“十三五”规划纲要等有关文件要求，支持“飞地经济”发展，2017年6月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、商务部、海关总署、工商总局、质检总局、统计局等八部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（发改地区﹝2017﹞922号），提出要创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展做出新贡献。“飞地经济”首次正式得到国家层面的政策鼓励并向全国范围内推广，为中山发展“飞地经济”提供了良好的政策环境。

　　二、中山市“飞地经济”发展实践和存在的问题

　　（一）中山市“飞地经济”发展实践

　　近年来，中山市贯彻落实广东省鼓励珠三角地区在粤东、西、北等地区发展“飞地经济”的政策，重点推进产业梯度转移，推动产业园区合作共建，推动对口帮扶工作落实，中山火炬（阳西）产业转移工业园、小榄（湖北）安陆产业园、对口帮扶潮州以及云南昭通、援藏援疆产业转移园区和产业共建、协作项目有序推进。

　　2005年，火炬开发区与阳西县联手共建中山火炬（阳西）产业转移工业园，探索出了“打牌子、派班子、出票子、闯路子、分果子”的建园模式，荣获全省产业园建设管理考评“优秀园区”称号，得到省委、省政府的高度肯定。2013年，小榄企业抱团落户湖北安陆，中山千瑞燃气具、中山紫丁香家庭用具等项目集中签约落户安陆小榄产业园，主要面向五金制品、电子电器音响、食品饮料、服装制鞋、印刷包装等中山的传统优势产业，在安陆建立产业园，这既是产业转型升级的需要，也是小榄和安陆共同拓展产业发展空间、实现互利共赢的需要。中山还大力推进对口帮扶潮州工作，狠抓产业园区对接、创新平台对接、专业镇对接、企业合作对接、新区建设对接、发展环境对接等“六个对接”，得到了省委、省政府的高度评价。2017年，中山市以省委对粤东西北振兴发展的指示精神为指引，坚持把对口帮扶作为全省一体化发展的重大战略举措，携手推进中山潮州对口帮扶工作，加快形成全面对接、共同发展的良好态势。中山对口帮扶云南昭通也取得积极成效，充分发挥中山市的资金、技术、管理和市场优势，依托昭通市的资源、劳动力和政策支持优势，共同引导推动中山市的食品加工、纺织服装、家具等行业、企业入驻昭通产业园区，推进昭通市有序承接产业转移。中山市还认真贯彻党中央国务院和省委省政府的工作部署，积极开展各项对口援建工作，大力推进产业园区合作建设，重点支持当地发展特色优势产业，涵盖灯饰、农牧产品加工、食品研发等领域。

　　（二）中山市“飞地经济”发展存在的问题

　　中山市“飞地经济”发展取得显著成就的同时，也存在着诸多亟待解决的问题，主要包括以下四个方面：

　　一是与合作方政府的横向协调难度较大。受现行行政管理体制及管理机制与政策等的制约，飞出地与飞入地在“飞地经济”共治模式下，分工往往不够清晰，横向协调难度较大，主要集中在土地审批和征地拆迁、招商引资等方面。在实践中，中山发展“飞地经济”征地较为困难，审批程序过于繁杂，园区土地指标及环境有待改善，招商引资存在力量单薄问题。

　　二是推动“飞地经济”发展的积极性不高。近年来，中山发展“飞地经济”的宏观经济环境发生了变化，内陆地区优惠政策增多，推动“飞地经济”发展的市场动机和行政动力在减弱，飞入地原有的经营成本优势弱化，交通运输、产业配套和生态治理的成本不断提升，再加上利益分配与风险分担机制的不对称，推动“飞地经济”发展的动力不足，积极性不高。

　　三是飞入地政务环境存在较大差距。受地理区位、自然环境、历史文化等因素影响，合作双方政务环境差距较大，飞入地与中山在改革意识、开放意识、价值观念等方面存在较大差异，容易使“飞地经济”的相关各方在投资项目决策、投资规模选择等方面产生分歧，不利于开展合作，要真正实现地区间政府间的合作、产业转移、互利共赢等存在困难。

　　四是面临一定的制度性障碍。“飞地经济”合作模式由于牵涉到省市政府，许多政策性问题需要国家、省支持，特别是国家在大面积土地运用上的相关政策法规对项目的开展起到了一定的约束作用，中山发展“飞地经济”面临财政体制改革、土地利用和环境保护趋严等制度变化导致的阵痛，相应的保障制度比较缺失。

　　三、国内“飞地经济”成功案例经验借鉴

　　（一）国内发展“飞地经济”较为成功的案例分析

　　近年来，国内有关省（区、市）打破行政区划界限，创新跨区域合作模式，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作，取得了积极成效，典型成功案例如下：

　　案例1：江苏跨区域联动共建开发园区“飞地经济”成功典范。“共建园区”始创于苏南，第一个吃螃蟹的是苏南的“百强县”江阴和隔江相望的苏北县级市靖江。江阴经济飞速发展，若干发展前景良好的制造业企业因土地指标、长江岸线紧张等因素束缚了扩张的脚步。而靖江刚刚迈出沿江开发的步伐，急于学习苏南的系统招商经验。空间距离的拉近，使江阴和靖江产生了合作发展“飞地经济”的想法，2003年，江阴开发区靖江园区正式揭牌，江苏首个跨区域联动开发园区正式启动。2006年，苏州、宿迁共建苏宿园区项目开发建设启动，按照合作开发协议，苏宿工业园区的机构设置、人员编制由苏州工业园区负责制定，园区党工委、管委会主要领导、规划建设、招商与经济发展、财政等主要机构负责人也由苏州工业园区选派，这种合作模式也为江苏其他南北共建园区提供了“范本”。江苏省在总结江阴-靖江工业园区试验的基础上，正式出台了《关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施的通知》，明确由苏北地区在本地设立的省级以上开发区中，划出一定面积的土地作为区中园，由苏南地区的开发区负责规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作，按照有利于共建区中园加快发展的要求，建立和完善公共事务管理、企业工商登记、税收缴纳办法、统计制度和方法、综合协调和管理等体制机制。十几年来，“飞地经济”已经成为拉动苏北振兴的强大引擎，江阴-靖江工业园区吸引了扬子江船业、新长江实业等一批优秀骨干企业投资大体量优质项目，累计投资额超过了100亿元，“飞出地”的资金和项目与“飞入地”的基地相结合，双方优势互补，能实现“1+1>2”的效果。

　　案例2：广东省东莞石龙镇在韶关始兴县开发工业区建设“东莞石龙(始兴)产业园”。东莞市石龙镇是国家电子信息产业生产基地，重点发展电子数码、食品医药产业，该镇土地资源紧缺，工业用地基本上所剩无几；韶关市始兴县土地资源丰富，发展空间很大，但由于缺乏资金、管理经验等关键性的生产要素，投资项目严重不足。由此，东莞石龙镇与韶关始兴县在始兴县开发工业区合作建设“东莞石龙(始兴)产业园”发展“飞地经济”。组织管理方面，成立“东莞市石龙（始兴）产业基地开发有限公司”和“东莞市石龙（始兴）产业基地开发管理委员会”，专门负责产业园的规划和管理。；税收分配方面，基地产生税收的地方留成部分由石龙和始兴按5：5进行税收分成，其他经济指标原则上也按此比例进行统计；园区规划方面，该产业园总体规划面积400公顷，首期128公顷，合作期50年，基地的总体规划围绕“ 产业转移”和“生态环保”两大概念，整个规划设计以综合产业园为核心，在体现综合产业园和生态环境的包容性的基础兼容部分城市功能如商贸、医疗教育和房地产业的综合性小区规划意念，力争将园区建设成既适合转移产业发展，又符合人居环境的“蓝天、碧水、科技园”。

　　案例3：佛山顺德区与清远英德市共建“飞地”型区域合作产业园。顺德是全国县域经济的领跑者，随着经济规模的扩大，顺德土地资源匮乏、环境承载压力加大、发展空间受限等问题日益显著。作为后发地区，清远英德市拥有较为充裕的土地资源，人工成本相对低廉，但在发展上却面临资金相对欠缺、产业基础相对薄弱等问题，恰好与顺德形成互补，由此，佛山顺德区与清远英德市共建“飞地”型区域合作产业园。产业园选址清远华侨产业（英红）园，位于英德市英红镇内。组织管理方面，根据协议，两地政府按“政府推动、优势互补、市场运作、共同发展”的原则，建立区域经济合作示范区的合作机制，顺德获得英德市英红镇36平方公里的土地开发权，同时英德市也将向以顺德为主导的园区管委会下放相应的经济事务审批权限，并由顺德组建产业园投资公司进行开发，园区GDP、工业总产值等由双方五五分成。两地成立推动区域经济合作工作领导小组，由双方政府主要领导及相关职能部门负责人参与，负责组织、协调开展区域经济合作工作。同时，两地还将派员成立产业园管委会，负责园区行政事务管理，管委会由顺德区主导，产业园区内的社会事务按属地管理原则仍由英德市政府负责。投资开发方面，顺德区政府通过筹集资金支付英德市政府在合作区域内的征地成本，从而获得该区域的土地开发经营权，用于兴建产业园，顺德组建产业园投资公司，负责产业园土地的开发、建设、招商、运营等日常工作，通过融资、引进社会资本等多种方式进行开发，英德市政府将负责产业园建设用地的征地和拆迁工作，完善园区外部包括供水、供电线路、交通路网、排水设施、排污管道等在内的基础设施配套工作，并为产业园提供用电、用水等的优惠政策，协助解决院内企业的招工、员工生活配套等问题，整个园区计划投资300亿元，从2012年起开始首期建设，到2015年开发产业园面积达2万亩，整个合作期限维持25年。

　　（二）“飞地经济”发展成功经验对中山的借鉴与启示

　　以上“飞地经济”较为成功的案例给中山发展“飞地经济”提供了有益的借鉴与启示：要以行政推动力为主导，特别是合作初期阶段，无论是哪种飞地模式，政府推动发挥着主要作用；采用市场化运作方式最具效益和活力，要推动企业与园区合作实现优势互补早见成效，先行引进龙头企业、龙头项目，带动生产车间和相关企业的项目随之转移；大力发展总部经济，通过创建跨区域合作品牌，整合优质资源，逐渐走上创新链顶端，实现品牌价值的整体提升；结合粤港澳大湾区、“一带一路”战略机遇，推进装备制造、健康医药等优势产业以及五金、灯饰、家具家电等特色产业方面的战略合作，通过产业转移以及地区之间在价值链、商品链、人才链、就业链、创新链方面的多链共生，在合作共荣中强化中山在粤港澳大湾区西岸的核心枢纽地位。

　　四、中山市发展“飞地经济”的对策

　　（一）完善“飞地经济”合作机制

　　积极向上级政府争取“飞地经济”的政策支持，争取“飞地经济”园区的立项批准以及符合国家用地及资金等政策要求。加强与合作方共同研究商定规划建设、运营管理、利益分配等事项，签订规范、详细、可操作的合作协议，构建有效的投资建设、利益分配与风险分担机制，做到分工明确、权责对等、共建共享，充分调动合作积极性。建立常态化的议事协调机制，加强在产业发展、功能布局、园区建设等方面的政策对接，不断创新管理体制，完善组织架构，并在政策机制、服务方式等方面与中山全面对接，在行政审批、土地供应、招商引资等方面出台专项支持政策，以资金、技术成果、品牌、管理等多种形式参与合作，推进转移企业工商登记协调衔接，开展质检、通关、市场执法等领域的标准对接和结果互认，努力营造优良的投资环境，促进项目落地和正常运营。鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作，共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。支持中山市的行业协会、商会提供“飞地经济”专业化服务，依法依规地采取税费减免、租金补贴等方式鼓励商协会在共建园区设立办事机构，为企业转移牵线搭桥，提供一揽子、一站式服务。

　　（二）借力粤港澳大湾区建设深入推进“飞地经济”发展

　　把握粤港澳大湾区建设的重大机遇，发挥中山制造业发达的优势和香港现代金融业发达的优势，加强与江门、珠海等珠三角城市以及粤西、粤北等外围城市的联系互动，结合中山产业发展需求、组团发展战略和九大市级产业平台规划布局，充分考虑合作方的区位、交通、资源等优势，通过大湾区城市优势互补、协同共进、科学规划，深入推进产业转移、区域合作、园区共建等多种形式的“飞地经济”合作，打造一批对口合作示范园区，在合作示范园区内推行中山先进的市场观念、管理理念、政策环境，鼓励中山装备制造、健康医药等特色产业领域大型企业以“总部经济+生产基地”的方式参与“飞地经济”建设，围绕电子信息、五金制品、食品饮料、休闲服装等优势传统产业及相应的辅料、配件、加工等配套企业谋划“飞地”合作布局，形成以中山特色高端产业为龙头、以周边欠发达城市生产加工产业为配套的产业发展格局，实现产业链的统一规划、有序转移。

　　（三）在对口支援、帮扶、协作中发展“飞地经济”

　　贯彻落实十九大提出的区域协调发展战略，在对口支援、帮扶、协作中，与潮州、昭通等援受方深入开展“飞地经济”合作，以此为抓手高质量推进新一轮对口帮扶工作。以产业园区、创新平台等为对接重点，输出成熟的园区管理经验，选派干部到园区任职、挂职，加大人员、资金、技术等方面的支持力度，抓好招商引资工作，引导企业参与，促进中山产业、技术、资本、管理、理念等向这些地区转移，助力合作园区基础设施和产业项目建设，提升园区发展的后劲和承载能力，积极吸纳落后地区劳动力就业。

　　（四）抢抓“一带一路”机遇开展“飞地经济”合作

　　抢抓“一带一路”机遇与新疆喀什等重要战略地区开展“飞地经济”合作，在产业协作、干部人才交流、劳务输出和劳动力转移等领域开展交流合作，充分发挥中山市的资金、技术、管理、产业集群、市场、区位等优势，依托新疆喀什作为“一带一路”倡议和对接中巴经济走廊以及“丝绸之路经济带”的重要战略节点的区位优势、政策优势、资源优势，共建飞地产业园区，鼓励中山特色优势产业到新疆喀什投资设厂和设立商务联络机构，引导推动中山市的纺织服装、家具家电等行业企业入驻合作园区，通过产业培育、招商引资两端发力，高质量高效率开展各项对口援建工作，并拓展到与“一带一路”沿线国家和地区开展产业共建与合作，不断拓展产业发展新空间。

　　（五）强化资源高效集约节约利用

　　依托中山现有各类开发区（园区）开展“飞地经济”合作，充分发挥园区主动性，积极进行园区规划、基础设施配套建设、项目引进、服务跟踪等工作，飞地园区要根据中山的产业政策拟定高效低碳的入驻项目，加强土地集约节约利用，制定相关行业建设用地控制标准，提高土地投资强度。践行绿色发展理念，鼓励建设绿色园区，推进节能、节水、减排和资源综合利用，严格执行能耗、水耗、环保等政策，禁止不符合中山产业政策的项目入驻飞地园区，避免低效率低水平开发建设。