粤港澳大湾区是中国经济增长的重要引擎，是中国改革开放的发源地，也是创新发展的示范区。粤港澳大湾区建设，三地合作将从经济领域延展至社会、民生等诸多领域，但由于三地经济社会发展水平的不同，在具体制度、政策、法规、标准方面存在地方差异性，如何共享基本公共服务，以增加该区域居民工作生活的便利性，尤其是与居民关系最密切相关最基本的养老、医疗、教育等公共服务问题，是亟待破解的一道难题。

　　一、港澳人士在广东获取公共服务的基本情况

　　基于历史地缘关系，尤其是改革开放以来，粤港澳地区经济社会联系交往甚为频繁，来广东工作生活的港澳人士甚众，为提升其在内地工作生活的便利性，广东省政府相继出台了一系列针对港澳人士公共服务的相关政策规定。随着粤港澳大湾区的发展，该区域的交通联系日益紧密，即将构建成“1小时生活圈”，这将吸引更多的港澳人士集聚于广东工作生活，但由于社会保障等公共服务具有较强的地域封闭性，跨城服务受到诸多限制，港澳人士在广东地区获取基本公共服务的条件在不断改善的同时尚面临诸多困难和问题。

　　（一）港澳人士在广东的养老服务政策现状

　　在广东的港澳老人，其养老方式主要分为养老院养老和居家养老形式，一些没有子女照顾、生活难以自理的老人大多选择了养老院养老。在粤港澳养老服务机构合作方面，2007年8月，广东省民政厅与香港特别行政区政府劳工及福利局成立了“粤港社会福利合作专责小组”，通过政府层面，加强粤港两地社会福利合作。在《CEPA补充协议五》中，明确了港澳资本可以进入内地投资福利院、养老院等行业。《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》规定：支持港澳服务提供者到广东举办养老、残疾人等社会福利机构，广东提供与内地民办社会福利机构同等政策，港澳则进一步完善在广东生活的港澳居民的社会福利政策。广州市民政局2009年12月底出台了《港澳服务提供者在广州市以独资民办非企业单位形式申办养老机构和残疾人福利机构审批管理办法》，进一步细化了申请规则。这些政策为港澳的非营利组织参与广东养老服务提供了支持，有利于增加养老服务的提供，如香港赛马会伸手助人协会在肇庆开办了一个护老颐养院，专门为定居内地的香港老人所提供的院舍化养老服务，凡60岁以上长者皆可以长住或试住方式申请入住。

　　（二）港澳人士在广东的医疗服务政策现状

　　对于长期在内地工作或生活的港澳人士，医疗服务是一个重要需求。关于参加医疗保险方面，在广东合法就业的港澳人士可根据《国务院关于建立城乡职工基本医疗保险制度的决定》《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》以及所工作城市的社会医疗保险办法等相关规定，依据自身情况参加社会保险。因此，如果港澳居民在广东工作，参加了内地医疗保险并按时足额缴费的情况下，可以享受同内地人一样的医疗保险待遇。如果没有参加相应的医疗保险，其就医费用需要自费或者商业保险报销。但非工作的港澳幼年、老年群体则需返还港澳就诊。由于港澳的社会医疗保障制度坚持的是“福利不外带”原则，也即港澳政府提供给居民的福利待遇只限于在本地区使用，而不能在广东地区享受。另外，在粤港澳医疗合作方面，广州、深圳等珠三角城市出台了多项措施。如深圳为加强与香港的医疗合作，规范深、港两地病人转诊工作，深圳市卫生和人口计划生育委员会与香港医管局2008年签署了《香港病人转介合作项目协议》，为在深圳住院、情况稳定并自愿参与的港人提供病历转介服务，方便港人患者继续回港就医。2010年通过救护车返港就医的港人达6000人次，目前在深居住的港人约有7万余人，每天从深圳前往香港北区医院就诊的港人约30人。深、港两地医院签署转诊协议后，两地医生之间能直接取得联系，共享患者病历，充分掌握患者病情，为患者提供及时有效的治疗。深、港两地还提供24小时紧急联络电话。深圳2011年新增拥有两地牌照的跨境救护车。但目前相关的政策合作并未在珠三角九市全部推行，急救措施仍需改进。

　　（三）港澳人士在广东的教育服务政策现状

　　随着越来越多的港澳人士在广东投资、置业以及工作，此部分群体的孩子的受教育需求也随之增加。由于港澳地区和内地在教育内容、教育环境和升学方式等方面的差异，且香港的公办义务教育都是免费的，在广东长期工作生活的港澳人士仍是以让孩子接受香港的义务教育为主，但也有部分港澳人士子女在广东各地的中港英文学校、中英文学校之类的民办学校就读。这主要基于以下原因：一是在这些港澳籍学生中，有相当一部分学生的家长是长期在广东工作的，他们确实有让孩子在广东就读的需求；二是香港的公办学位也非常紧张，有时候很难分到合适的区域上学；三是香港的私立学校收费很贵，对于有去私立学校就读需求的家长来说，广东的学校收费较合理，且绝大多数课程和香港以及国外学校都能够对接。在学籍管理制度方面，港澳人士子女在广东入读一段时间后回港澳，根据广东省教育厅学籍管理的相关规定，学校可以为学生的全国学籍保留一年在校生状态。学生超过一年不回校，学校对其全国学籍做其他离校状态处理。

　　而关于港澳人士子女的高等教育，教育部已经公布《2012年内地部分高校免试招收香港学生办法(试行)》。该文件对招收港澳台学生在内地高校就读相关问题做出了具体规定。据2016年统计，内地有84所普通高校免试招收香港学生，其中广东省有21所。

　　二、港澳人士在广东获取公共服务的主要问题分析

　　目前，尽管广东省政府相关部门就在广东工作生活的港澳人士制定了一些公共服务政策，但港澳人士在广东获取公共服务仍面临一系列的困难和问题。本文重点以港澳人士在广东地区获取养老、医疗、教育方面的基本公共服务存在的较为明显的问题简要进行分析。

　　首先，基于宏观层面分析港澳人士在广东地区获取公共服务的问题所在。本文认为粤港澳三地差异化的公共服务制度是影响港澳人士在内地获取公共服务的主要因素。由于三地的公共服务发展水平不同，供给水平也存在显著差异。其次，差异化的制度对于三地的公共服务体系进一步深化合作提出了巨大的挑战性，也是港澳人士在广东地区获取公共服务需求无法有效得到满足的重要原因。而跨地区间公共服务合作机制是有效缓解地区公共服务供求关系的主要手段。下文将着重以养老、医保、教育服务展开阐述。

　　（一）养老公共服务方面的获取问题

　　1.养老保障制度衔接不畅，医养结合需求难以有效满足

　　港澳老人在内地医院看病，无法享受相应的保险及保障制度。由于在广东养老机构养老的港澳老年人基本没有在广东地区参保，所以在就医时，只能全额自付医疗费用，无法享受港澳的医疗保障，对比港澳的免费公立医院医疗保障，支出较大。此类人群随着年龄增长，身体状况逐渐衰弱，各种慢性病增加，医疗需求增多，但交通问题也造成了他们回港澳就医的不便。在老龄化形势日益严峻的今天，老年人的医疗护理服务供需矛盾日益突出，医养结合的养老模式才能有效满足老年人对健康与养老的需求。但目前广东大多数养老机构主要以提供生活照料服务为主，医疗服务较少，且养老机构的医疗服务往往难以与医疗保障制度很好的对接。因此，对于选择在广东地区养老的港澳人士，医疗需求是他们面临的最大问题。

　　2.针对港澳老人的养老机构匮乏

　　目前广东地区的敬老院大多仍只是负责本地三无、五保老人的供养，大多未向社会自费老人开放，一般只有民办养老机构可接收港澳老年人入住。近年来，广东政府一直在推动敬老院社会化改革，鼓励有条件的区镇敬老院公办民营改革或利用剩余床位资源，接收自费社会老人入住，但是针对港澳老人需求的养老机构甚为匮乏，床位很少。如，从上世纪90年代起，越来越多的澳门人选择在珠海养老。据珠海市民政局的不完全统计，全市5家民营养老机构近400个床位，其中约六成都是澳门老人。在珠澳同城化进程中，澳门居民越来越多地在珠海居住。养老机构的供给短时期内难以满足港澳人士在广东养老的需求。

　　3.养老资源难以有效协调配置

　　粤港澳大湾区建设将会带动多元化的养老服务需求，特别是高层次、高质量的养老服务需求，这会创造更多潜在的养老服务消费市场，促进养老服务产业的新发展。而目前广东的养老服务供给与养老需求尚不匹配，主要表现为养老资源总体较少，养老资源分配不均衡，养老从业人员缺乏，养老服务企业发展水平低，养老金融产品供给不足等问题。在现有资源还未能有效满足本地老人的情况下，再接受大量的港澳老年人士，势必会给广东的养老服务供给提出更大的挑战。未来如果在医疗、交通方面的问题得以解决，港澳老年人在广东养老人数规模势必增加，将影响广东地区的养老服务资源供给，本地户籍或广东常住老人可用的养老床位数将会减少。因此在制定大湾区养老服务相关政策时，如何平衡和协调有限的养老资源显得尤为重要。

　　（二）医疗保障公共服务方面的获取问题

　　1.港澳人士参保内地社保意愿低，在广东就医费用高

　　按照现行社保政策规定，港澳人士在广东就业可以按照政策购买社保，购买后享受和内地人一样的医疗保险待遇。但实际上港澳人士购买内地社保意愿较低。相比于港澳的医疗公共服务比较健全，广东省的社区医疗组织机构建设滞后,影响了社区社会保障功能的有效发挥。与人口老龄化相适应的老年人护理体系也相对落后，这影响了港澳人士对于广东医疗服务水平的信任度和参保意愿。另外，在广东工作的港澳青年劳动力由于就医需求小，购买内地社保的意愿也较低。这也就造成了港澳人士在广东一旦有就医需求时，就产生医费用高昂的问题。

　　2.医保制度衔接难，医疗需求难以有效满足

　　医疗需求是在广东长期工作和生活的港澳人士的一项重要内容。但是由于香港澳门的医疗保障体系与广东的不同，且不能相互对接。对于具有实际医疗需求的港澳人士，医保制度不衔接将会直接阻碍其就诊。如果需要享受香港的医疗福利，只能选择返港就医。如果选择在广东地区治疗，但是并没有购买广东当地医疗保险，就只能用商业保险或者自费治疗。要促进粤港澳经济社会更好发展融合，医疗保障的对接问题是亟待改进的重点领域。

　　3.医疗体系合作机制不够健全，就医便利程度不高

　　目前，粤港澳三地的医疗合作方面，具体的政策体系尚未建立起来，这在客观上给在广东地区工作生活的港澳人士带来了诸多不便。据了解，目前广东大多数城市大医院的救护车还没办法实现与港澳对接。根据广东部分地区医院信息的反馈，医院会收到港澳人士请求叫救护车回港就医的需求，但是只能帮港澳患者联系深圳、广州的救护车，因为目前其他城市的救护车只能在本市地区范围内使用。这就使港澳患者在广东就医或者返港澳就医甚为不便。由此可见，粤港澳在医疗体系合作方面，还没有建立起相互协调的机制。

　　（三）教育公共服务方面的获取问题

　　1.公办学位资源紧张，难以满足港澳籍学生需求

　　在义务教育阶段，香港澳门居民持有效港澳身份证和回乡证，在广东当地有合法住所、稳定职业并住满一定年限的，其港澳籍适龄子女入读义务教育阶段学校享受当地户籍生待遇。但是由于公办学位特别是优质学位资源有限，广东部分城市的公办小学和初中学位都通过电脑派位等形式来分配优质学位资源。由于广东城市群的教育资源相对匮乏，加剧了普通的本地户籍学生以及港澳籍学生在公办学校就读的压力。而港澳的教育公共服务体系相对比较健全，相对而言，大部分在广东工作的港澳人士只能选择把孩子留在港澳就学或者来内地的民办中英文学校就读。

　　2.学籍管理制度较严格，港澳籍学生接受教育积极性不高

　　在学籍管理制度方面，港澳人士子女在广东入读一段时间后回港澳，根据广东省教育厅学籍管理的相关规定，学校可以为学生的学籍保留一年在校生状态。学生超过一年不回校，学校对其全国学籍做其他离校状态处理。但由于港澳人士往返广东地区工作的不确定性，子女中断在广东当地的受教育时间可能增加。因此，广东的关于学籍方面的管理规定在一定程度会降低港澳人士子女在内地就读的意愿。另外，基于广东的优质公办学位资源相对供不应求，港澳人士的孩子在入学方面并无优待条件，这也影响港澳籍学生在广东地区接受义务教育的积极性。

　　三、提升港澳人士在广东获取公共服务水平的对策建议

　　（一）建立合作的多元化发展的养老保障体系

　　1.积极探讨三地养老保障规划与合作方式

　　首先，科学规划三地合作养老方案。这需要明确三地相关部门及各部门的责任以及信息传递、人力资源开发、资金供给等因素。内地民政部门对三地养老需求、基本养老资源要进行综合考察，主要包括：①两地老年人口状况(65岁以上)，未来几年人口老化状况；②养老资源比较。三地的养老资金状况(政府与非政府的)；社会消费水平的比较；养老机构(政府与非政府的)数量与满足度比较；③养老服务模式的缺陷，三地现有养老服务模式的负担能力与持续发展能力；④对各种养老机构的老年服务人员与老年人口进行调查,了解机构服务人员与老年人口的需求,为养老服务机构以及生产老年产品的企业提供需求信息。其次，要建立一个完整的三地养老主管部门与老年产业的信息系统,使三地养老机构之间资源可以互补，机构与养老需求者之间通过系统进行交流。要建立从养老保险基金到老年产业再到养老保障服务业的循环发展模式。由养老保障基金管理部门主导，整合三地养老保险基金，投资老年产业。组织三地养老服务业从业人员互派学习交流,并集中培训一批批不同层次的专业人才。

　　2.形成政府、企业与社会组织之间的三方合作机制

　　鼓励港澳非营利组织在广东兴办养老机构，增加多元化、多层次养老服务供给。对港澳社会资本投资社会福利性和非营利性养老机构，适应内地相关优惠政策，扩大养老服务承接力量，并积极培育和支持民办社会工作组织的发展壮大。对在广东养老机构工作的港澳籍持证上岗专业人员，享受与广东居民同等的住房优惠。

　　3.构建养老服务体系的核心支撑要件

　　养老服务体系的构建包含三个方面的核心支撑要件：第一，多渠道的资源汲取。多元化的资金来源，主要包括政府资助、慈善捐赠及社会募集、服务性收费。第二，专业化的人力资源支持。港澳养老服务业成熟，服务质量高，各类专业人才齐全。广东养老机构要加强与港澳福利机构的学习交流，要加强与港澳养老服务机构的合作，高度重视养老服务专业人才的选拔和培养，全面提高他们的专业素质。第三，完善的评估与监管机制。借鉴香港社会福利署推行“安老服务统一评估机制”，建立健全的评估体系，从而识别申请人的长期护理需要，并编配合适的长期护理服务。

　　（二）加大医疗卫生公共服务平台建设

　　1.健全医疗服务体系

　　健全粤港澳医疗服务体系主要从三方面进行。首先是制度性改革。改革医疗卫生资源配置方式，完善分级诊疗制度，推进医疗联合体建设。其次是融资渠道拓宽。鼓励支持港澳社会力量在广东办医。吸引更多港澳服务提供者来粤设置独资、合资或者合作医疗机构，积极引进专业医学人才、先进医疗技术、成熟管理经验和优秀经营模式，共同提升大湾区医疗卫生水平。进一步落实CEPA关于医疗方面的开放措施，完善港澳具有合法执业资格的注册医疗专业技术人员到内地短期执业、多网点执业的监管措施。再次是建立信息共享库。探讨三地居民体检数据与健康档案开放共享，为三地居民更便利选择与接受医疗服务提供政策保证，确保港澳患者能在异地接受及时的医疗诊治。

　　2.促进粤港澳大湾区医疗卫生深度融合发展

　　搭建三地医疗机构沟通交流的平台，确定转诊合作试点医院，并探索居民转诊制度和医院管理、科研技术交流。在转诊方面，将指导各级医疗机构，明确提供医疗保险操作流程，特别是与保险密切相关的急诊科、收费处。完善医保政策，实施医疗、医保、医药联动改革，充分发挥市场机制作用。探索港澳居民或在广东地区的港澳籍人士在广东就医的模式，与香港特区政府协商其在广东工作居住的港籍人士与广东就医使用香港医疗券的可能性。深化三地医疗交流研讨、人才培训、服务发展等合作。提升粤港澳大湾区区域突发公共卫生事件应对能力。进一步畅通粤港澳公共卫生信息沟通渠道，完善突发公共卫生事件和重大传染病防治的应急信息交流机制，及时、定期互相通报重大传染病疫情情况。完善重大疾病、传染病联防联控机制，建立疾病防控立体化合作平台，健全紧急医疗救援联动机制。加强区域内急危重症患者救治合作。加强区域内突发公共卫生事件应急处置合作，积极开展应急联合演练，提升紧急医学救援综合能力，全力保障人民群众生命安全。

　　（三）深化教育领域的合作开放与综合改革

　　1.鼓励港澳社会力量举办教育

　　鼓励港澳社会力量以不同形式举办教育，增加广东教育服务的供给。在分类管理的制度框架下，突破现有政策瓶颈，促进民办教育健康发展。放宽港澳社会力量兴办学校的准入门槛，以负面清单的方式提出具体措施。规范办学行为，健全联合执法机制、加大违法违规办学行为的查处力度。建立民办学校第三方质量认证和评估制度，促进民办教育长远健康发展。保障民办学校的办学自主权，落实民办中小学依法自主招生的权力。

　　2.优化大湾区内基础教育资源配置

　　鼓励港澳名校与广东地区优秀学校合作开办国际班、实验班，支持三地中小学学校加强校际交流。进一步创新载体，推动三地青少年体验交流多元化发展。促进三地教育基础资源共享与优势互补，引入港澳优质的基础教育，优化大湾区内教育资源配置，提升整个大湾区在全球的教育竞争力。落实好CEPA协议和系列补充协议，细化《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》相关具体条款，消除港澳子弟入学广东与兴办子弟学校的政策体制障碍。推进港澳教育行政主管部门为港澳子弟班学校的老师提供教师培训，探讨中小学校开办香港子弟班的可行性与实施方案。并加强与香港教育主管部门协作解决好港人子弟班直接参加香港“中一派位”问题。继续做好澳门特区政府对在广东就读幼儿园及中小学的澳门籍幼儿、学生提供学费津贴资助计划的相关协调工作，帮助特区政府缓解升学压力。

　　3.加强三方高等教育资源的共享

　　粤港澳三地高等学校教育资源的共享与合作已经形成一定的规模，特别是在广州、深圳、珠海三市与香港的合作已经取得实效，促进整个粤港澳大湾区内教育资源的国际化接轨。加大力度引入港澳高水平大学到广东合作办学，通过引进港澳优质高等教育资源提升现有广东高等院校办学层次与实力。加强三地高等学术交流，引入香港高层次师资等优质资源，竭力打造一批具有特色的高水平的学科品牌，拓宽广东高校与港澳高水平大学在人才培养上的合作领域。逐步推行学分互认、学历互认、自由选修、师生互换、学位等值、共同举办国际学术会议、教育资源的互补和援助等具体交流措施。扩大三地高校信息资源的合作，建立“信息互用，资源共享”的教育网络，提高信息资源的利用率。

　　四、结语

　　大湾区建设必将更加深化三地在养老、教育和医疗卫生合作的广度、深度，要大力推动三地公共服务资源对接，构建三地社会融合的交流平台，加强跨境公共服务建设，尽快形成共建共享的城市群公共服务体系，更有效促进粤港澳共赢发展。